Bürgerhaushalte aus Sicht der Kritiker

Bürgerhaushalte aus Sicht der Kritiker

Gastbeitrag |  Bürgerhaushalte in der Diskussion |  Kai Masser |  18.12.2012
Bürgerhaushalte aus Sicht der Kritiker

Das Konzept des Bürgerhaushalts erlebt zurzeit einen zweiten Frühling. Diese Renaissance ist verbunden mit den Möglichkeiten einfacher Massenkommunikation durch das Internet. Vor etwas mehr als zwanzig Jahren erlebte der Bürgerhaushalt seine erste Blüte. Gefördert vor allem durch die Bertelsmann-Stiftung sollten die Bürgerinnen und Bürger stärker für die Belange ihrer Kommune interessiert werden. Erreicht werden sollte dieses Ziel, indem man sie dort beteiligte, wo die zentralen politischen Weichenstellung für die Zukunft getroffen werden: bei der Aufstellung des Haushalts. In einigen Fällen gelangen zwar Anfangserfolge, diese waren aber zumeist nicht von Dauer.[2] In vielen Fällen versuchten die Kommunen die üblicherweise komplizierte und sperrige Materie Haushalt für die Bürgerinnen und Bürger verständlich aufzubereiten und, in einigen Fällen mit viel persönlichem Aufwand, in Bürgerversammlungen den Bürgerinnen und Bürgern näher zu bringen.

In manchen Fällen konnte man hingegen den Eindruck gewinnen, es ginge der Verwaltung nicht darum, den Bürgerinnen und Bürgern ein echtes Beteiligungsangebot zu machen, sondern vielmehr darum, einer breiteren Öffentlichkeit einmal vorführen zu können, welch schwierige und mühselige Arbeit man verrichten müsse.. Gleich wie ernsthaft die Beteiligung tatsächlich ins Auge gefasst wurde, vielerorts resignierten die Initiatoren bereits nach kurzer Zeit. So konstatierte der Pressesprecher der Stadt Monheim am Rhein, Michael Hohmeier:

„Wir waren glücklich, wenn 20 Leute zu unseren Informationsveranstaltungen kamen“. [3]  Vier von sechs Pilotkommunen eines durch die Bertelsmann-Stiftung und das Innenministerium Nordrhein-Westfalen geförderten Projekts stellten den Bürgerhaushalt sofort mit Ende des Projekts im Jahre 2004 wieder ein (Castrop-Rauxel, Hamm, Monheim am Rhein und Vlotho).

Der Bürgerhaushalt – „Als Tiger losgesprungen, als Bettvorleger gelandet?“

In der derzeit geführten Diskussion um Sinn und Unsinn der Bürgerhaushalte treten drei wesentliche Kritikpunkte besonders hervor:

  1. Die ursprüngliche Zielsetzung, die Bürgerinnen und Bürger in das komplexe Verfahren der kommunalen Haushaltsaufstellung einzubeziehen, wurde nicht erreicht und inzwischen aufgegeben. Unter der Bezeichnung „Bürgerhaushalt“ firmieren inzwischen nur noch Vorschlagsammlungen für Maßnahmen und (Investitions-)Projekte, oder Abstimmungsverfahren über Vorschläge von Politik und Verwaltung.

  2. Die Zahl der sich beteiligenden Bürgerinnen und Bürger ist gering. Der Teilnehmerkreis setzt sich überwiegend aus männlichen Personen mittleren Alters mit höherer Schulbildung und höherem Einkommen zusammen. Daher stellt sich die Frage, ob die im Rahmen von Bürgerhaushalten ermittelten Maßnahmen genügend Legitimation besitzen, dass demokratisch gewählte Stadt- und Gemeinderäte diese übernehmen

  3. Die geringen Beteiligungszahlen werfen ein weiteres Problem auf:  Wie nachhaltig ist die Bürgerbeteiligung mittels Bürgerhaushalt überhaupt? In vielen Fällen ist festzustellen, dass Bürgerhaushalte bereits wieder eingestellt worden sind. Die Frage, ob das Projekt „Bürgerhaushalt“ mit der Zeit leise einschläft scheint berechtigt. Denn ähnlich wie im Falle des betrieblichen Vorschlagwesens gibt es wohl auch für einen kommunalen Haushalt nicht jeden Tag neue Ideen – vielmehr drohen sich die Diskussionen um viele inhaltlich ähnliche oder gar gleiche Vorschläge im Kreis zu drehen.

Kritikpunkt 1: Hoher Anspruch des Konzepts – Die Realität sieht anders aus

Der Bürgerhaushalt in Deutschland geht auf eine Initiative der Bertelsmann Stiftung und des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen zurück, die im Jahre 2000 mit sechs Pilotkommunen das Modellprojekt „Kommunaler Bürgerhaushalt“ ins Leben riefen.[4] Im Vorwort [5] des damaligen Innenministers Dr. Fritz Behrens und Prof. Marga Pröhl von der Bertelsmann Stiftung heißt es programmatisch: „Von den Haushaltsentscheidungen ihres Rates sind alle Bürgerinnen und Bürger direkt oder indirekt betroffen. Umso erstaunlicher ist es, dass das Interesse der Bürgerschaft an der Vorbereitung der Haushaltssatzung gering ist und von den vorhandenen Beteiligungsrechten kaum Gebrauch gemacht wird.“ Ganz so erstaunlich ist dies aber nicht, denn die Beschäftigung mit dem Haushalt von Städten und Gemeinden ist üblicherweise auch bei den (ehrenamtlichen) Mitgliedern der Stadt- und Gemeinderäte wenig beliebt, handelt es sich doch um eine zeitaufwendige und für den nicht oder wenig Geschulten kaum verständliche „Wissenschaft“. Die Fraktionen delegieren dies gern auf „Haushaltsspezialisten“ (das ist auch beim Bund und den Ländern so). Der Bürgerhaushalt, so die Autoren des Vorworts, sollte dies nun aber ändern. Dies wird als wichtigstes Ergebnis des Modellprojekts resümiert: „In der Bürgerschaft besteht ein großer Bedarf an Informationen über den Haushalt und eine hohe Bereitschaft zur Beteiligung an seiner Aufstellung“.

Ernüchternde Erfahrungen mit Informationsveranstaltungen

Es war nun bereits eingangs für Monheim am Rhein zu sehen, dass zu den Informationsveranstaltungen zum Haushalt maximal 20 Personen kamen. Der Autor hat persönlich an vergleichbaren Veranstaltungen in den Städten Tübingen, Gießen und der Gemeinde Haßloch teilgenommen. Zieht man noch die Stadt- und Gemeinderatsmitglieder sowie die Verwaltungsmitarbeiterinnen und –Mitarbeiter von den Anwesenden ab, dann scheinen 20 Personen in Monheim noch ein „guter Wert“ zu sein. In Tübingen war diese geringe Beteiligungsbereitschaft bereits in den Vorjahren festzustellen. Nach mehreren „ernüchternden“ Jahren war dies für den dortigen Oberbürgermeister Boris Palmer, wie auch im Falle der nordrhein-westfälischen Pilotkommunen, ein Grund, zu überlegen, die Veranstaltung einzustellen.

Vier der sechs ursprünglichen nordrhein-westfälischen Pilotkommunen haben das Projekt sofort mit dessen Ende (und mit der letzten Auszahlung der Fördermittel) 2004 eingestellt. In Hilden, gab es 2009 noch einen Wettbewerb mit der Prämierung von drei Bürgervorschlägen. 2010 hat ein Gutachter Vorschläge zur Haushaltskonsolidierung erarbeitet. Bürgerhaushalt bedeutete dann nur noch, dass man die Vorschläge im Forum im Internet anklicken und Kommentare schreiben konnte.[6] Ob dies alles mit dem Anspruch, die Bürgerinnen und Bürger in die Aufstellung des Haushalts einzubeziehen in Einklang steht, kann jeder für sich selbst beantworten. Aber vielleicht würden das Internet und insbesondere das Web2.0 dies nun doch noch möglich machen.

Neuer Anlauf mit Web 2.0

Die Hansestadt Hamburg und die Stadt Freiburg [7] haben mit sehr ambitionierten Ansätzen das Konzept des Bürgerhaushalts im Jahr 2009 wieder aufgegriffen. Hamburg setzte (fast) ganz auf das Internet, Freiburg wählte ein Mulitchannel-Verfahren basierend auf moderierten Bürgerversammlungen, einer Bürgerbefragung und einer Beteiligungsplattform im Internet. Der ursprüngliche Anspruch des Bürgerhaushalts wurde in Freiburg wieder aufgegriffen: „Ziel von Politik und Verwaltung war, einen stadtweiten Diskurs um die angebotenen städtischen Leistungen zu führen und die Freiburger Bürgerinnen und Bürger in den Prozess der Haushaltsberatungen mit einzubeziehen.“ [8]

Den Bürgerinnen und Bürgern wurde die Möglichkeit eingeräumt, eigene (Ausgaben-)Schwerpunkte zu setzen. Sie konnten nicht nur einzelne Ausgaben- oder Projektvorschläge machen, sondern Mehr- oder Minderausgaben für die Haushaltsbereiche der Kommune (z.B. Schule, Grün- und Verkehrsflächen, Sport, Sicherheit und Ordnung, etc.) vornehmen und so ihren eigenen, „persönlichen“ Haushaltsplan aufstellen. Die Zusammenfassung der Haushaltsbereiche orientierte sich dabei in der Regel an der fachlichen Aufgabenverteilung zwischen den Dezernaten und Abteilungen der Kommune.

Ziel dieses Modells war es auch entweder einen „ausgabenneutralen“ Haushalt aufzustellen oder es sollten, falls Mehrausgaben nötig werden, Finanzierungsvorschläge für diese gemacht gemacht  werden. Die persönliche Haushaltsaufstellung durch die Bürger wird durch einschlägige Web2.0-Instrumente erheblich erleichtert. In Hamburg und Freiburg kamen etwa sogenannte „Haushaltsrechner“ zum Einsatz: Mit Hilfe eines Schiebereglers kann dabei jede einzelne Haushaltsposition (z.B. „Kultur“), z.B. von 0% bis auf 200% gesetzt werden (100% ist dabei die „Voreinstellung“ und entspricht dem aktuellen Haushaltsentwurf der Kommune). Der folgende Screenshot zeigt ein Beispiel aus Hamburg.

Das Hamburger Internet-Tool bietet vielfältige Möglichkeiten für die Bürginnen und Bürger, sich zu informieren, einen „eigenen Haushalt“ aufzustellen und sich mit anderen Usern auszutauschen. Es zeigt aber auch, wo die Probleme liegen. Denn um das Budget für die Bürgerschaft, das Verfassungsgericht und den Rechnungshof festzulegen, muss man sich sehr intensiv mit der Materie auseinandergesetzt haben. Die Meinungsbeiträge auf der linken Seite deuten allerdings nicht darauf hin, dass dies immer der Fall war und es fragt sich, ob dies bei der Mehrheit der Bevölkerung überhaupt der Fall sein kann.

Es wundert daher nicht, dass die „Verwertungsperspektive“ der Ergebnisse des Bürgerhaushalts mehr als vage ist: „Im Jahr 2009 gibt Hamburg 9,2 Milliarden Euro für die verschiedenen Haushaltsposten aus (ausgenommen ist die allgemeine Finanzverwaltung). Kurzfristig gibt es hier kaum Änderungsspielräume, während grundsätzliche Neuorientierungen mittelfristig aber möglich sind. Daher richtete sich der Bürgerhaushalt Hamburg auf den Zeitraum bis zum Jahre 2020 und den bis dahin möglichen Änderungen.“ [9] Am hamburger Bürgerhaushalt haben sich 2009 rund 0,04% der Wahlberechtigten der Hansestadt beteiligt. Eine ernsthafte Beschäftigung mit den Ergebnissen der Bürgerbeteiligung in der Bürgerschaft wird auf Grundlage derartiger Quoten nicht wahrscheinlicher.

Ein mehr als zehnjähriger Planungshorizont ist zudem in der Politik üblicherweise eher unrealistisch. So ist zum Beispiel die im Jahre des Bürgerhaushalts geplante Schulreform in Hamburg auf Grund eines Bürgerentscheids längst Geschichte. Aus dem obigen Zitat ist zu schließen, dass es vor 2020 in Hamburg keinen weiteren Bürgerhaushalt (in dieser Form) geben wird. Bedenkt man die geringe Beteiligungsrate, ist auch eine Wiederholung nach 2020 eher unwahrscheinlich.

Auch in Freiburg ist nicht geplant, den Bürgerhaushalt in der Form von 2009 weiter zu verfolgen, obwohl dies ursprünglich angestrebt wurde: „Die Ex-Post-Analyse anderer Städte zeigte, dass viele Verfahren in Deutschland Schwierigkeiten haben, die Bürgerinnen und Bürger langfristig an Verfahren zum Haushalt zu binden.“[10] Doch auch die Aussagen zur weiteren (politischen) Verarbeitung der Ergebnisse oder der Beteiligungsverfahren in Freiburg bleiben, wie in Hamburg, eher unbestimmt: „In den politischen Diskussionen wurde eine deutliche Übereinstimmung des bürgerschaftlichen Votums mit den Schwerpunkten der Haushaltsinvestitionen deutlich.“[11] Aufgrund der Erfahrungen mit dem Bürgerhaushalt (siehe auch das nächste Kapitel) beschloss der Gemeinderat, zunächst nur die repräsentative Bürgerumfrage in zweijährigem Rhythmus weiterzuführen und, aufbauend auf den Umfrageergebnissen, eine Diskussion im Internet zu organisieren. An eine Stadtkonferenz wird auf Gund der geringen Resonanz und der hohen Kosten nicht mehr gedacht. Diskurselement sollen dagegen auf der Ebene der Stadtteile entwickelt werden. Die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der Haushaltsaufstellung ist, wie es scheint, auch nicht mit Hilfe von Web2.0 Instrumenten zu organisieren.

Kritikpunkt 2: Geringe Beteiligung – „Bevorzugung“ der Mittelschicht

Für das Beispiel Hamburg war bereits im letzten Abschnitt zu sehen, dass sich nur ein Bruchteil der Bevölkerung am Bürgerhaushalt beteiligt hat.

Geringe Beteiligungsquoten als Hauptproblem

Die Beteiligungsquoten lagen in Freiburg etwas höher als in Hamburg, und zwar (jeweils in Prozent der Wahlberechtigten) bei der Stadtkonferenz bei 0,13%, bei der Internetplattform bei 1,22% und bei der Befragung bei 1,68%. Nimmt man an, dass es keine bedeutsame Anzahl an „Doppelbeteiligungen“ gab, dann ergibt sich eine Gesamtbeteiligung von etwas über 3% der Wahlberechtigten. Sicher einer der wesentlichen Gründe, warum man in Freiburg den Bürgerhaushalt in der aufwändigen Form von 2009 nicht weiter verfolgt hat.

Kritisch ist die geringe Beteiligung vor allem in Verbindung mit einem weiteren Problem: den hohen Kosten. Die Gesamtkosten betrugen in Freiburg im Jahr 2009 etwa 680.000,- Euro. Sehr unterschiedlich fällt die Bilanz der unterschiedlichen Bausteine aus. Die repräsentative Umfrage verursachte Kosten von ca. 58,- € pro Teilnehmer, die Diskussion über das Internet 110,- €. Für die Stadtkonferenz entstanden aufgrund der intensiven Vorbereitungen und des hohen Personaleinsatzes Kosten von rund 1.500, -€ pro Teilnehmendem. Das Problem von Aufwand und Ertrag stellt sich damit ein weiteres Mal – wie bereits wie in der ersten „Pilotphase“ des Bürgerhaushalts um das Jahr 1990.

Unter geringen Beteiligungsquoten leiden nicht nur die „anspruchsvollen“ Bürgerhaushalte der Art von Hamburg und Freiburg, die grundsätzlich eine intensive Beschäftigung mit der Materie verlangen. Auch solche Bürgerhaushalte, die „nur“ Bürgervorschläge sammeln, meist aber auch Diskussionen über die Vorschläge in Internetforen und eine ebenfalls webgestützte Bewertung der Vorschläge erlauben, haben keine höheren Beteiligtenzahlen aufzuweisen. Trier zum Beispiel lag im Jahr 2011 mit einer Beteiligungsquote von 2,9% der Wahlberechtigten nahezu gleich auf mit Freiburg im Jahr 2009. (Auf das Beispiel Trier werden wir später noch einmal zurückkommen.) Solingen erreichte im Jahr 2010 mit seinem Bürgerhaushalt „Solingen spart“ rund 2,8% der Wahlberechtigten. Dabei handelte es sich jedoch zunächst nur um die Nutzer, die sich auf der Solinger Beteiligungsplattform registrierten. Selber Vorschläge eingereicht haben nur 1% der Wahlberechtigten. In Köln registrierten sich 2008 und 2009 mit etwa 10.000 Nutzern rund 1,4% der Wahlberechtigten.

Der bislang erfolgreichste Bürgerhaushalt ist in Potsdam zu finden. Wie in Freiburg werden in Potsdam alle Kanäle genutzt, um Bürgerbeteiligung zu organisieren.  Mit Hilfe dieses Verfahrens, das Bürgerversammlungen, eine Online-Plattform und eine repräsentative Bürgerbefragung verknüpft, konnte im Jahr 2011 eine Beteiligung von rund 4,6% der Wahlberechtigten erreicht werden - die bislang höchste Beteiligungsquote eines deutschen Bürgerhaushalts. Beeindruckend ist vor allem der Anstieg der Beteiligung von 2009 und 2010.

Die Grafik zeigt allerdings auch, dass sich der Anstieg der Beteiligungszahlen ab dem Jahr 2010 stark verlangsamt hat und im Fall der Vorschläge und Priorisierungen sogar bereits rückläufig ist. Ein Aspekt, der im Rahmen der Behandlung des dritten Kritikpunkts wieder aufgenommen werden soll.

Männer mittleren Alters mit Abitur

Ein allgemeiner Kritikpunkt an jeglichen Verfahren der Bürgerpartizipation ist, dass diese den politisch ohnehin besonders aktiven Einzelpersonen oder einflussreichen Interessengruppen zusätzliche Betätigungs- und Einflussmöglichkeiten bieten. Auf der Ebene der Einzelpersonen sind damit vor allem Männer aus den höheren Bildungs- und Einkommensschichten gemeint, die nicht selten die Teilnehmerschaft von Beteiligungsangeboten dominieren. Auf der Gruppenebene betrifft dies gut organisierte Interessengruppen und „Basis-Eliten“, die meist sowohl finanzstark sind, als auch mit Personal- oder Zeitressourcen versehen sind. Die Kritik, dass zusätzliche Beteiligungsangebote diesen Segmenten der Gesellschaft einen überproportionalen und im Grunde undemokratischen Einfluss ermöglichen [12] trifft auch für zahlreiche Bürgerhaushalte zu.

In Trier waren im Jahr 2010 nur 37% der Teilnehmenden Frauen. Für Freiburg erfahren wir: „Das Teilnehmendenfeld auf der Konferenz bestand dabei überwiegend aus Interessenvertretern verschiedener Gruppierungen.“[13] Auch das Online-Verfahren des Freiburger „Gender-Budgetings“ litt an „Frauenmangel“, 36% der Beteiligten waren Frauen – also fast die gleiche Quote wie in Trier. Leider liefern die meisten Kommunen, die Bürgerhaushalte durchführen, keine Daten über die soziale Zusammensetzung der Teilnehmenden. Wir können an dieser Stelle aber auf Daten zurückgreifen, die im Rahmen einer Bürgerbefragung mit dem Thema „Wie finanzieren wir die Zukunft der Stadt Tübingen“ im Jahre 2010 durchgeführt worden ist. Thema der Befragung war unter anderem die Bewertung von Spar- bzw. Einnahmeverbesserungsvorschläge für die Kommune. Eine den gängigen Bürgerhaushalten sehr ähnliche Themenstellung. Die Befragung wurde mit der Methode des Speyerer Bürgerpanels durchgeführt [14], das heißt es wurden zwei Bürgerbefragungen durchgeführt; davon eine Umfrage, die auf einer repräsentativen Stichprobenziehung aus dem Einwohnermelderegister der Stadt mit einem persönlichen Anschreiben beruhte (409 Befragte, ca. 43% der Angeschriebenen) sowie eine zweite Umfrage, die für alle Bürgerinnen und Bürger im Internet offen zugänglich war und die über die lokalen Zeitungen und das Internet beworben wurde. Letztere ist mit einem Bürgerhaushalt zu vergleichen, der darauf beruht, dass sich die Teilnehmerinnen und Teilnehmer aus eigenem Antrieb im Internet beteiligen.

Es ist deutlich zu sehen, dass in der offenen Befragung Männer und die Altersgruppe zwischen 25 bis 64 Jahren deutlich überrepräsentiert sind. Am deutlichsten ist die „Verzerrung“ in der Gruppe der sich selbst für die Beteiligung Rekrutierenden aber im Falle des Bildungsniveaus: Mit einem Anteil von 85,4% sind Personen mit Abitur offensichtlich überrepräsentiert.

Die Unterschiede in der Sozialstruktur der Beteiligten, je nach Methode der Beteiligung, haben unweigerlich auch Auswirkungen auf die Ergebnisse der Beteiligung. In Freiburg ergibt sich im Falle aller drei Beteiligungsverfahren - Befragung, Beteiligung über die Internet-Beteiligungsplattform und Stadtkonferenz -, dass die Bereiche Kinder, Jugend und Schulen gestärkt werden sollen.[15] Im Rahmen der Online-Beteiligung ist der ÖPNV an zweiter Stelle der stärker zu fördernden Bereiche. Bei den anderen Verfahren taucht er hingegen nicht bei den zu fördernden Bereichen auf. Von den Teilnehmenden des Online-Verfahrens wird zudem die stärkere Förderung einzelner „Sonderinteressen“, wie Sport und Bäder, VHS etc. gefordert - die Teilnehmenden der Befragung sprechen sich hingegen eher für den Abbau genau dieser Felder aus. Im Rahmen der Online-Beteiligung dürften die Interessen der durch solche Verfahren besonders angesprochenen Personenkreise, also höhere Bildungsschichten und jüngere Personen, eine Rolle gespielt haben. Wie zu erwarten, liegen die „wichtigen Themen“ der Stadtkonferenz zum Teil geradezu konträr zu den Ergebnissen der anderen Beteiligungsformen. Interessenvertreter vertreten selten den Querschnitt der Bevölkerung. Stadtentwicklung, Bauen und Wohnen sowie der Bereich Kultur, sollen nach dem Ergebnis der anderen beiden Verfahren eher gekürzt werden, die Stadtkonferenz sieht sie als wichtige Themen. Das gleiche Phänomen kann auch in Potsdam beobachtet werden. Betrachtet man die Vorschlagsvotierungen des Bürgerhaushalts 2011 im Detail wird deutlich, dass je nach Beteiligungsmedium (Befragung, Online oder Versammlung), sehr unterschiedliche Interessen präferiert werden. Die ganz überwiegende „repräsentative“ Mehrheit der Bürgerbefragung ist dafür, dass „Tierheim endlich zu bauen“. Im Rahmen der Bürgerversammlungen hat dieses Thema nur eine sehr untergeordnete Rolle gespielt. Im Internet hat das Thema „Sanierung der Schwimmhalle Brauhausberg“ absolute Priorität. Auch in den Versammlungen spielt die Schwimmhalle eine vergleichsweise große Rolle. Die Sport- und Freizeitfläche „NowaWiese“, aber auch die Einführung eines „vegetarischen Wochentags“ und der Begegnungsort“ „Westkurve“ spielen in den Bürgerversammlungen einen große Rolle, was vor allem bei der repräsentativen Befragung überhaupt nicht der Fall ist. Im Internet und vor allem auf den Bürgerversammlungen gelingt es offensichtlich bestimmten Bürgergruppen, ihre Wünsche und Vorstellungen zur Geltung zu bringen, indem sie entweder genügend Gleichgesinnte für eine Teilnahme am Voting gewinnen können oder im Internet selbst mehrfach mit verschiedenen Accounts unter verschiedenen Namen und Identitäten teilnehmen. [16]

Kritikpunkt 3: Ist der Bürgerhaushalt nachhaltig, oder nur ein symbolisches Strohfeuer?

Das „Schicksal“ der meisten der ersten Projektkommunen, die einen Bürgerhaushalt durchgeführt haben, Castrop-Rauxel, Hamm, Monheim am Rhein und Vlotho, deutet bereits darauf hin, dass es schwierig zu sein scheint, einen Bürgerhaushalt über einen längeren Zeitraum durchzuführen. Auch die beiden ambitionierten Ansätze in Freiburg und Hamburg sind einmalige Aktionen geblieben. Und da, wo ein Bürgerhaushalt  über einen längeren Zeitraum durchgeführt worden ist, wie in Hilden, bleiben nach ein paar Jahren nur noch Rudimente des ursprünglichen Konzepts übrig. Im Falle Hildens die Prämierung von Vorschlägen sowie die Möglichkeit der Bewertung von Gutachtervorschlägen. Von einem signifikanten Einfluss der Bürgerinnen und Bürger auf den kommunalen Haushalt kann somit wohl kaum gesprochen werden.

Sinkende Aktivität im Bürgerhaushalt

Auch im Falle des vergleichsweise sehr erfolgreichen Bürgerhaushalts in Potsdam war zu sehen dass die Zahl der Vorschläge und deren Priorisierung im Jahr 2012 erstmals rückläufig waren. Ähnliche Daten finden sich für den Bürgerhaushalt Trier:

Wichtig ist, dass der Trierer Bürgerhaushalt  zunächst in den Jahren 2009 und 2010 Ausgabe- und Einsparvorschläge zugelassen hat, im Jahr 2011 konnten dann nur noch Einsparvorschläge gemacht werden. 2012 waren Ausgabevorschläge dann wieder zugelassen. Auffallend ist, dass die Zahl der Teilnehmer (aktivierte Accounts)  kontinuierlich seit dem Beginn im Jahr 2009 ansteigt (auch im Jahr 2011), die Aktivität der Teilnehmer, insbesondere die Zahl der Vorschläge und die Anzahl der Bewertungen allerdings nicht im gleichen Maße steigt, sondern viel mehr abnimmt. Wurden 2009 noch 0,27 Vorschläge pro Teilnehmer eingereicht, sank diese Zahl über die Jahre 2010 (0,19 Vorschläge pro Teilnehmer ) und 2011 (0,10 Vorschläge pro Teilnehmer). Erst 2012 steigerte sich dieser Wert wieder auf 0,13 Vorschläge pro Teilnehmer – beibt jedoch damit deutlich hinter den ersten beiden Jahren zurück. Ähnlich ist auch die Entwicklung bei der Anzahl der Bewertungen pro Teilnehmer: 2009 bewertete jeder Teilnehmer im Durchschnitt noch 26 Vorschläge, 2010 nur  16 Vorschläge und 2011 wurde mit  8 bewerteten Vorschlägen pro Teilnehmer ein vorläufiges Tief erreicht. Erst 2012 steigerte sich diese Kennziffer wieder leicht  auf 10 Vorschlagsbewertungen pro Teilnehmer. Das Trierer Beispiel macht auch deutlich, dass es für die Bürgerinnen und Bürger scheinbar deutlich attraktiver ist, Ausgabe- statt Einsparvorschläge zu machen.

Auch das bereits mehrfach angeführte Hildener Beispiel zeigt eine deutliche Abnahme der Beteiligung, je länger der Bürgerhaushalt durchgeführt wurde. Nahmen 2003 noch 685 Personen am Hildener Bürgerhaushalt teilt, waren es nur ein Jahr später nur noch 220. 2005 stieg die Zahl der Teilnehmer wieder auf 333 um ab dann kontinuierlich über die Jahre 2006 (220 Personen) und 2007 (130 Personen) auf den Niedrigstand von nur noch 70 Teilnehmenden im Jahr 2008 zu sinken. Auch in Köln bestätigte sich dieses Muster: 2008 gingen noch rund 5.000 Vorschläge bei der Stadt Köln ein – ein Jahr später waren es nur noch 1.254.

Fazit: Die Zukunft scheint noch offen

Bis zu diesem Punkt wurden die wichtigsten Kritikpunkte am Konzept und der aktuellen Umsetzung von Bürgerhaushalten zusammengetragen. Nun soll aber Bilanz gezogen, und die „Aktivseite“ des Bürgerhaushalts ebenfalls gewürdigt werden:

  1. Mit dem Verfahren der Sammlung von Bürgervorschlägen, deren Priorisierung und schließlich der Abstimmung über diese Vorschläge wurde ein Verfahren gefunden, dass möglicherweise doch über einen längeren Zeitraum praktiziert werden kann. Die ursprüngliche Absicht, die Bürgerinnen und Bürger intensiv in das Verfahren der Haushaltsaufstellung zu integrieren, konnte zwar nicht verwirklicht werden. Auch der Einfluss der Bürgerinnen und Bürger ist in diesem Verfahren begrenzt, denn nur einige Vorschläge weniger Bürger haben die Chance verwirklicht zu werden, aber im Rahmen von Priorisierung und „Voting“ besteht doch für jede und jeden die Chance der Einflussnahme. Letztlich dürfte der Einfluss einer einzelnen Wählerstimme bei Kommunalwahlen einen ähnlichen Einflussfaktor haben. Dass die Einflussnahme der Bürgerinnen und Bürger nicht allzu bedeutsam ist, könnte dem Bürgerhaushalt auch zu Gute kommen, da sich die Mitglieder der Stadt- und Gemeinderäte dadurch weitaus eher mit diesem Instrument anfreunden können. Würden deren Handlungsspielräume hingegen weiter beschnitten, gäbe es vermutlich mehr Widerstand aus dem Kreis der ehrenamtlich tätigen Ratsmitglieder.

  2. Bürgerbeteiligung liegt weiterhin im Trend. Auch der 5. Statusbericht „Bürgerhaushalte in Deutschland“ [17] aus dem März 2012 verzeichnet 21 neue aktive Kommunen, die einen Bürgerhaushalt durchführen. Insgesamt sind damit 115 Kommunen aktiv, betreiben oder haben zumindest in den letzten zwei Jahren einen Bürgerhaushalt durchgeführt.

Von den eben genannten 115 Kommunen sind allerdings mehr als 60% erst dabei einen Bürgerhaushalt vorzubereiten oder einzuführen oder überlegen einen Bürgerhaushalt einzuführen. Auch weist der 5. Statusbericht inzwischen 22 Kommunen aus, die den Bürgerhaushalt (seit mehr als zwei Jahren) nicht mehr weiterverfolgen. Tendenz steigend. Dies würde die oben aufgestellte „Ermüdungshypothese“ bestätigen, wonach die Beteiligung am Bürgerhaushalt nach wenigen Jahren bestenfalls stagniert und sich Vorschläge und Diskussionen - wie so häufig im Internet - schnell wiederholen.

Es wäre sicherlich zu wünschen, dass sich der Bürgerhaushalt, in welcher Form auch immer, zu einem festen Bestandteil der Bürgerbeteiligung in Deutschland entwickelt. Im Moment gibt es positive wie auch negative Anzeichen, dass dies gelingen kann. Vor allem Städte wie Potsdam und Trier haben eine Form des Bürgerhaushalts entwickelt, die zumindest relativ große Bevölkerungsteile zu einer regelmäßigen Teilnahme motivieren könnte. Das ist im Bereich der Bürgerbeteiligung sicher nicht die Regel. In wenigen Jahren wissen wir sicher mehr.

 

Nachweise:

[1] Eine ausführliche Bestandsaufnahme und Diskussion des Bürgerhaushalts in Deutschland wird in Kürze im VF-Verlag erscheinen: Arbeitstitel: K. Masser, A. Pistoia, P. Nitzsche Bürgerbeteiligung und Web 2.0. Potentiale und Risiken webgestützter Bürgerhaushalte?

[2] Vgl. http://www.haushaltssteuerung.de/dokumente/interview-buergerhaushalt-fdp-vlotho.pdf

[3] Vgl. http://www.buergerhaushalt.org/beispiele/buergerhaushalt-mohnheim/

[4] Vgl. Bertelsmann-Stiftung und Innenministerium Nordrhein-Westfalen, Kommunaler Bürgerhaushalt: Ein Leitfaden für die Praxis, (hrsg. durch die Bertelsmann Stiftung und Innenministerium Nordrhein-Westfalen, Bielefeld 2004 (Internet: http://www.google.de/search?sourceid=navclient&hl=de&ie=UTF-8&rlz=1T4DBDE_deDE277DE301&q=Bertelsmann-Stiftung+und+Innenministerium+Nordrhein-Westfalen%2c+Kommunaler+B%c3%bcrgerhaushalt%3a+Ein+Leitfaden+f%c3%bcr+die+Praxis)).

[5] Ein Leitfaden für die Praxis, a.a.O., S. 4.

[6] Damals: http://www.hilden.de/ (Zunächst auf „Finanzen“, dann auf „Bürgerhaushalt“ klicken).

[7] Die folgenden Ausführungen zum Beteiligungshaushalt der Stadt Freiburg basieren auf dem Aufsatz von Schubert, A., Geschlechtersensibler Beteiligungshaushalt Freiburg 2009/2010, in: Hill, H. (Hrsg.), Bürgerbeteiligung. Analyse und Praxisbeispiele, Baden-Baden 2010, S. 163-171 und auf einer PowerPointPräsentation (Folien) der Stadt Freiburg im Rahmen des Symposiums „Die Rolle der Bürgerinnen und Bürger in der Stadt der Zukunft“, veranstaltet zu Ehren des 80. Geburtstags von Helmut Klages vom 14.-16. April 2010 in Berlin. (Download von der Homepage Prof. Dr. H. Hill im Juni 2010), sowie dem Ergebnisbericht zur Online-Diskussion „Geschlechtersensibler Beteiligungshaushalt Freiburg 2009/2010 (TuTech Innovation GmbH), Hamburg 2008.

[8] Schubert, A., a.a.O., S. 163.

[9] Ergebnisbericht der Online-Diskussion „Bürgerhaushalt Hamburg 2009“, TuTech Innovation GmbH, Hamburg 2009, S. 5.

[10] Schubert, A., a.a.O., S. 164.

[11] Schubert, A., a.a.O., S. 168.

[12] Vgl. Geißel, B., Wozu Demokratisierung der Demokratie?, in: Vetter, A. (Hrsg.), Erfolgsbedingungen lokaler Bürgerbeteiligung, Wiesbaden 2008, S. 31.

[13] Schubert, A., a.a.O., S. 167.

[14] Detaillierte Informationen zum Speyerer Bürgerpanel können beim Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer (FöV) bezogen werden (auch als Download) unter: http://www.foev-speyer.de/publikationen/pubdb.asp?reihen_id=1. Eine Kurzdarstellung gibt es bei der Konrad-Adenauer-Stiftung als Download: http://www.kas.de/wf/de/33.15642/ (Aufruf 7.01.2012). Für eine gute Gesamtübersicht zu empfehlen ist: Klages, H., Daramus, C. und K. Masser, Bürgerbeteiligung durch lokale Bürgerpanels. Theorie und Praxis eines Instruments breitenwirksamer kommunaler Partizipation, Berlin 2008.

[15] Schubert, A., a.a.O., S. 168.

[16] Landeshauptstadt Potsdam, Bürgerhaushalt in Potsdam 2012, http://www.potsdam.de/cms/dokumente/10079486_1254717/f144ebf9/111028_Top20-LBB_B%C3%BCHH2012_ONLINE.pdf.

[17] Die Statusberichte werden regelmäßig bei Bürgerhaushalt.org veröffentlicht.

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