Fundament für Bürgerhaushalte: ist das Recht gefragt?

Fundament für Bürgerhaushalte: ist das Recht gefragt?

Gastbeitrag |  Bürgerhaushalte in der Diskussion |  Gast |  28.04.2010
Fundament für Bürgerhaushalte: ist das Recht gefragt?

von Ulrike Löhr, Rechtsanwältin und Beigeordnete a. D., Düsseldorf

Was sich Kommunalpolitik von einem Bürgerhaushalt verspricht, welche Vorteile Bürgermeister sehen und welche Motive Bürger zum Mitmachen bewegen, dies ist bereits untersucht und dokumentiert. Bisher wurde allerdings wenig zu kommunalverfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen für Bürgerhaushalte gesagt. Gelegentlich findet sich die Forderung, einer Erweiterung bzw. Anpassung der Gemeindeordnungen, um Bürgerhaushalte verbindlich einzuführen, weil Verwaltungsmodernisierung ausschließlich personenabhängig praktiziert werde und damit ihre Umsetzung dem Zufall unterworfen sei. Durch eine rechtliche Vorgabe des Bürgerhaushalts würde die „kooperative Demokratie“ eine verlässliche Grundlage erhalten. Trifft dies zu? Gibt es rechtliche Hürden?

Kommunalverfassungsrechtliche Akteure beim Bürgerhaushalt

Die Gemeindeordnungen regeln Aufbau, Struktur, Zuständigkeiten, Rechte und Pflichten der kommunalen Organe wie Verwaltung, Rat, Bürgermeister usw., sie ordnen auch die Grundlagen der kommunalen Finanzwirtschaft und der staatlichen Aufsicht über die Kommunen.

An der Spitze der Stadtverwaltung steht der Bürgermeister. Mehrheitlich wählen die Bürger die Bürgermeister in einem eigenen Wahlverfahren für die Dauer von mindestens 6 Jahren in die Leitung der Verwaltung und zugleich in den Vorsitz des Rates. Im Verhältnis zum Rat ist es seine Aufgabe, dessen Beschlüsse vorzubereiten, unter seiner Kontrolle auszuführen und ihn über alle wichtigen Angelegenheiten zu unterrichten. In der Leitung der Verwaltung ist der Bürgermeister in vollem Umfang alleinverantwortlich. Dieses Recht darf der Rat nicht entziehen und nur dann in dieses Recht eingreifen, wenn das Gesetz dies ausdrücklich vorsieht. Zur Verwaltungsleitung gehört auch das Recht, den Haushalt aufzustellen; der Bürgermeister leitet den von ihm bestätigten Entwurf dem Rat zu. Die Entscheidung über die Verabschiedung des Haushalts trifft allerdings der Rat. In der Praxis zeigt sich, dass meistens die Bürgermeister das Verfahren zur Aufstellung des Bürgerhaushaltes anstoßen. Eine „natürliche“ Interessenkollision zwischen der Rolle des Bürgermeisters und dem Budgetrecht des Rates gibt es nicht.

Der Rat ist das "kollegiale Verwaltungsorgan" der Gemeinde. Als Verwaltungsorgan ist er sowohl rechtsetzend als auch exekutiv, d. h. gestaltend, entscheidend und ausführend für die Gemeinde tätig. Seine Stellung als Organ besagt, dass seine Entscheidungen die Gemeinde unmittelbar berechtigen und verpflichten. Der Rat ist für alle Angelegenheiten der Gemeinde zuständig, seine Aufgabe ist es, Entscheidungen zu treffen. Er ist berechtigt, Aufgaben, die er auf einen Ausschuss oder den Bürgermeister übertragen hat, in seine Zuständigkeit zurückzuholen. Die Ausführung der von ihm getroffenen Entscheidungen ist die Aufgabe der hauptamtlichen Verwaltung. Insbesondere der Entwurf der Haushaltssatzung ist vom Rat in öffentlicher Sitzung zu beraten und zu beschließen. Dieses Budgetrecht kann dem Rat nicht genommen werden. Welche Chancen bietet ein Bürgerhaushalt Mehrheiten und Opposition in den Räten? Aus allen Städten mit Bürgerhaushalten wird berichtet, dass Bürger parteipolitisches Gezänk um den Bürgerhaushalt nicht tolerieren. Damit erweist sich der Bürgerhaushalt vielmehr als ein Baustein für eine sachorientierte kommunale Finanzpolitik.

In kreisfreien Städten muss ein Stadtkämmerer bestellt werden. Dessen Stellung unterliegt nach den Kommunalverfassungen besonderen Regeln, er hat herausgehobene Rechte: über überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen entscheidet der Kämmerer, der Entwurf der Haushaltssatzung mit ihren Anlagen wird vom Kämmerer aufgestellt und dem Bürgermeister zur Bestätigung vorgelegt und in der Beratung des Rates kann der Kämmerer schließlich seine abweichende Auffassung vertreten. Ein Bürgerhaushalt beschneidet diese Rechte nicht. Welche Chancen bietet ein Bürgerhaushalt für die „normalen“ Mitarbeiter der Verwaltung? Spontan ist die erste Reaktion: „Nichts als Ärger, nur mehr Arbeit“. Im weiteren Verlauf des Verfahrens erkennen die Mitarbeiter allerdings die Chancen, die im Bürgerhaushalt liegen. Die Beteiligung trägt dazu bei, Bürger als „Entscheidungshilfe“ zu gewinnen, die Akzeptanz finanzwirksamer Entscheidungen steigt durch das Mehr an Transparenz. Der Haushaltssicherung öffnet sich ein neuer Blickwinkel: Bereiche in denen gespart werden soll, werden vom Bürger mitbestimmt.

Mit dem Bürgerhaushalt die Legitimität der politischen Entscheidungen stärken

In der Bundesrepublik gilt das Prinzip der repräsentativen Demokratie. Damit werden politische Sachentscheidungen im Gegensatz zur direkten Demokratie nicht durch das Volk selbst, sondern ausschließlich durch gewählte Volksvertreter getroffen. Sie entscheiden eigenverantwortlich und ohne Eingriffsmöglichkeit durch das Volk. Eine unmittelbare Beteiligung der Bürger kollidiert nicht mit diesem Vertretungsanspruch der gewählten Mitglieder von Räten, denn zahlreiche Elemente direkter Demokratie auf kommunaler Ebene gibt es längst, wie Bürgerversammlungen; Bürgeranträge auf Befassung des Gemeinderats mit einem bestimmten Thema; Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Der Entwurf der Haushaltssatzung ist nach seiner Zuleitung an den Rat bekannt zu geben und öffentlich auszulegen. Innerhalb einer bestimmten Frist können sie Einwendungen erheben, mit denen sich der Rat befassen muss. Es erfolgt also schon jetzt eine formelle Beteiligung der Bürger. Der Bürgerhaushalt erweitert das Spektrum der Bürgerbeteiligungsmöglichkeiten und –rechte. Damit eröffnet er die Chance, in einer konstruktiven Auseinandersetzung über die kommunalen Finanzen zu einem neuen Gemeinschaftsverständnis von Bürgerschaft, Rat und Verwaltung zu gelangen. Um dies zu erreichen, gehört die Rechenschaft zu einem wichtigen Element des Bürgerhaushalts; sie verdeutlicht, dass die Beteiligung und die Vorschläge der Bürger ernst genommen werden.

Kommunale Finanzkrise und Bürgerhaushalt

Für 2010 befürchten die Kommunen ein Rekorddefizit von 12 Milliarden Euro. Auch in den Jahren 2011 bis 2013 werden zweistellige Milliardendefizite erwartet. Sinkende Steuereinnahmen und steigende Sozialausgaben zwingen die Städte zu einem strikten Sparkurs und drohen sie handlungsunfähig zu machen. Dennoch: ein Bürgerhaushalt kann auch durch Kommunen in der Haushaltssicherung oder in der vorläufigen Haushaltwirtschaft realisiert werden. Er kann sogar bei der Bürgerschaft zu einem verstärkten Problembewusstsein für die notwendigen Konsolidierungsschritte führen und Unterstützung bei der Prioritätensetzung leisten. Trotz vorläufiger Haushaltsführung oder Haushaltssicherung gibt es keinen vorgezeichneten Konflikt zwischen Kommunalaufsicht und Vorschlägen der Bürgerinnen und Bürger. Kommunalaufsicht bedeutet nur die Kontrolle der Einhaltung rechtlicher Grundlagen im Interesse des Staates. Die Haushaltssicherung ist das Instrument, einen in Schieflage geratenen Haushalt in eigener Verantwortung zu konsolidieren, um die Leistungsfähigkeit der Gemeinde wieder zu erlangen. Es bleibt damit eigenverantwortliche Aufgabe der Kommune, ein Haushaltssicherungskonzept aufzustellen und inhaltlich zu beeinflussen, um Stück für Stück zu einer ordnungsgemäßen und zukunftsorientierten Haushalts-, Finanz- und Personalwirtschaft zurück zu kehren.

Grundlagen für erfolgreiche Bürgerhaushalte

Die Vielzahl der bisherigen Projekte zeigt, dass für die Durchführung eines Bürgerhaushaltes auch keine Änderung der Gemeindeordnungen erforderlich wird. Die vorhandenen Rechtsgrundlagen reichen aus, um alle beschriebenen Ideen und Instrumente einsetzen zu können. Der Gesetzgeber kann sich auf Mindestregelungen beschränken. Das gesetzlich zu normierende und damit pflichtige Haushalts- und Rechnungswesen ist abzugrenzen von jenem Teil, der durch die Kommune individuell gestaltbar ist und an die örtlichen Erfordernisse angepasst werden kann. Kommunale Gestaltungsfreiräume sichern den Kommunen den Aufbau eines geeigneten und der jeweiligen Größenklasse entsprechenden Haushaltswesens. Eine gesetzlichen Pflicht zur Einführung von Bürgerhaushalten brauchen wir nicht. Die Bereitschaft von Rat und Verwaltung zur Information, zum Dialog mit der Bürgerschaft und zur Rechenschaft über den Bürgerhaushalt kann nicht durch ein Gesetz erzwungen werden. Diesen Prozess müssen die Akteure aus eigener Überzeugung und nach den lokalen Rahmenbedingungen gestalten.

Drei Wünsche bleiben dennoch zur weiteren Verbreitung von Bürgerhaushalten in Deutschland offen:

- Die Innenministerien täten gut daran, klarzustellen, dass Bürgerhaushalte auch durch Kommunen in der Haushaltssicherung oder in der vorläufigen Haushaltwirtschaft realisiert werden dürfen. Mancherorts scheint es hier eine gewisse Zurückhaltung der Aufsicht zu geben.

- Auch die Schaffung finanzieller Anreize wie z. B. ein Förderprogramm für die Realisierung von Bürgerhaushaltsverfahren wäre hilfreich. Die Bundes- und Landesförderung von Bürgerhaushaltsbegleitenden Forschungsprojekten, interkommunalen Kooperationen und Erfahrungsaustauschen muss fortgesetzt werden.

- Hilfreich wären zu guter Letzt Empfehlungen der kommunalen Spitzenverbände und KGSt zur Einführung von Bürgerhaushalten. Diese werden beträchtlich dazu beitragen, Akzeptanz von Projekten zu erhöhen und den Dialog mit der Bürgerschaft fördern.