Gründe für Nichtbeteiligung aus Bürgersicht

Gründe für Nichtbeteiligung aus Bürgersicht

Stimme |  Bürgerhaushalte in der Diskussion |  Michelle Ruesch |  14.08.2013
Gründe für Nichtbeteiligung aus Bürgersicht

Artikel von Nina Schröter und Michelle Ruesch

Immer mehr Kommunen setzen seit einigen Jahren auf die Kommunikation via Internet, wenn es um Partizipation und Dialog mit der Bürgerschaft geht. Große Hoffnungen wurden und werden in dieses Medium gesetzt, das im Gegensatz zu Print, Fernsehen oder Radio erstmals einen dialogisch-interaktiven Austausch zwischen Verwaltung, Politik und Bürgerschaft ermöglicht. Bei Bürgerhaushalten – also der Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der Haushaltsplanung – ist die Abwicklung übers Netz in vielen Kommunen bereits in allen Phasen des Partizipationsprozesses an der Tagesordnung. Über Online-Plattformen können Bürgerinnen und Bürger sich informieren, ihre Ideen einbringen, diskutieren, priorisieren, Entscheidungsprozesse nachvollziehen. Im Vergleich zu vor Ort-Veranstaltungen wie Bürgerversammlungen werden E-Partizipationsangebote meist von weitaus mehr Bürgern genutzt. So haben in der Stadt Bonn beim ersten Bürgerhaushalt im Jahr 2010 rund 12.000 Personen mitgemacht, im Gegensatz zu gerade einmal 400 Personen zwischen 2005 und 2010, als nur vor Ort Veranstaltungen angeboten wurden.

Und dennoch: Online-basierte Bürgerhaushalte werden – genau wie auch andere E-Partizipationsverfahren – immer wieder für nicht ausreichende und vor allem nicht repräsentative Beteiligungszahlen kritisiert. Zuletzt wurde mit dieser Begründung der Frankfurter Bürgerhaushalt wieder eingestampft - „nur“ rund 2750 Bürger hatten online mitgemacht.[1] Begründet wird die „schwache Beteiligung“ mit „geringem Interesse“ der Bürgerinnen und Bürger.[2] Das ist kein Einzelfall. Auch in Gütersloh vermutete man schlichtweg fehlendes Interesse der Bürger, als die Beteiligung hinter den Erwartungen zurückblieb.[3] Auch das Internet wird – mit Blick auf die zwar schrumpfende aber noch vorhandene digitale Spaltung der Gesellschaft – immer wieder für zu geringe Beteiligungszahlen verantwortlich gemacht. Vergessen, dass die Beteiligungszahlen höher denn je sind. Den überhöhten Erwartungen scheint das Internet nicht gerecht zu werden.

Interessanterweise werden die Bürgerinnen und Bürger selbst nur sehr selten gefragt, warum sie sich nicht beteiligt haben. Liegen die Gründe wirklich in fehlendem Internetzugang oder politischem Desinteresse? Welche anderen Gründe gibt es für Nichtbeteiligung an Online-Bürgerhaushalten?

Beim Versuch, diese Fragen zu ergründen, fällt schnell auf, warum so viele Evaluationen und Studien nur auf die Gründe der Beteiligung, nicht aber auf die Gründe der Nichtbeteiligung bei E-Partizipationsverfahren eingehen. Es ist gar nicht einfach, diejenigen zu erreichen, die sich nicht beteiligt haben. Eine repräsentative Befragung wäre hier sicherlich aufschlussreich, allerdings auch mit Kosten verbunden, die die meisten Kommunen in Zeiten leerer Kassen nicht aufwenden können. Um dennoch erste Erkenntnisse über die Gründe für Nichtbeteiligung zu erlangen, bietet es sich daher an, die Kanäle zu nutzen, die bereits bei der Stadt vorhanden sind, und im ersten Schritt auf die „gut erreichbaren“ zurückzugreifen – also die, die mitgemacht haben.

Für diesen Artikel wurden daher die Newsletter-Abonnenten der Bürgerhaushalte in Bonn und Köln zu den aus ihrer Sicht bestehenden Gründen für Nichtbeteiligung befragt. Der Artikel soll so dazu beitragen, die Vermutungen aus Sicht von Politik und Verwaltung durch Vermutungen und Erklärungen der Bürgerschaft zu bereichern. Die Ergebnisse sollen dazu anregen, weitere Recherchen in dieser Richtung zu unternehmen und den Satz „Die Bürger sind nicht interessiert genug“ nicht unreflektiert stehen zu lassen. Die Ergebnisse der Befragung machen zudem deutlich, dass das Internet keine Wunderwaffe gegen Politik(er)verdrossenheit ist und die Gründe für generelle Nichtbeteiligung (auch vor Ort) sich durch die Nutzung des Internets nicht in Luft aufgelöst haben.    

 

Methodisches Vorgehen

Um herauszufinden, warum Bürgerinnen und Bürger ihre Chance zur Beteiligung nicht wahrnehmen, wurden Ende 2012 Newsletter-Abonnenten der Bürgerhaushalte Köln und Bonn nach ihren Vermutungen und Begründungen befragt. Die Befragung wurde im Rahmen eines Forschungsprojektes von Studenten der Universität Düsseldorf[4] in Kooperation mit der Agentur Zebralog durchgeführt. Zebralog hat die Städte Köln und Bonn bei ihren Online-Bürgerhaushalten von Anfang an begleitet. Im Fokus der Forschungsarbeit stand die Frage nach dem demokratischen Mehrwert von Bürgerhaushaltsverfahren; zusätzlich wurden als offene Fragefelder aber auch Fragen zum Themenkomplex „Nicht-Beteiligung“ eingebaut, für diesen Artikel von Zebralog ausgewertet wurden.

Die Städte Bonn und Köln wurden ausgewählt, da sie bereits wiederholt online-basierte Bürgerhaushalte durchgeführt haben und die Teilnehmenden über Newsletter gut zu erreichen waren. Das Internet war bei diesen Bürgerhaushalten der zentrale Beteiligungskanal, zudem konnten Vorschläge schriftlich bzw. per Telefon eingereicht werden. Bis auf den ersten Bonner Bürgerhaushalt bezogen sich alle Bürgerhaushalte auf wechselnde Schwerpunktthemen (zum Beispiel Sport). Die Beteiligungszahlen in Bonn lagen 2011 bei 12.739 Registrierten und 2013 bei 1.556 Registrierten.[5] In Köln beteiligten sich  2007 beim ersten Bürgerhaushalt  11.744, beim zweiten rund 10.300[6], beim dritten 7.181 Personen und beim vierten (2013) 3.767 Registrierte[7]. Auch wenn sich bei der Anzahl von Kommentaren und Bewertungen teilweise gegenteilige Trends beobachten lassen (in Köln gab es 2009 dreimal so viele Bewertungen wie 2011), so gehen dennoch insgesamt in beiden Städten die Beteiligungszahlen zurück. Die Frage nach dem „Warum“ erscheint in diesem Kontext umso interessanter.

Insgesamt 886 Personen haben an der Befragung teilgenommen. Bei einer Grundgesamtheit von 6149 Newsletter-Abonnenten entspricht dies einer Rücklaufquote von rund 14%. Nicht alle Teilnehmende haben sich zu den offenen Fragen zur Nicht-Beteiligung geäußert, im Schnitt wurden diese Fragen aber von jeweils ungefähr 250 Teilnehmenden beantwortet.

Zu beachten ist, dass die Ergebnisse der Umfrage keinesfalls repräsentativ sind. Die Umfrage richtete sich nur an Bonner und Kölner Newsletter-Abonnenten der Bürgerhaushalte. Damit wurde eine Zielgruppe angesprochen, der der Bürgerhaushalt ihrer Stadt zumindest bekannt ist und die sich aus einem Grundinteresse heraus für den Newsletter angemeldet haben und grundsätzlich über Zugang zum Internet verfügen. Ziel der Auswertung war es daher lediglich, eine Art Sammlung möglicher Gründe für Nicht-Beteiligung aus Bürgersicht zu erhalten. Die Ergebnisse können die Basis für eine weitergehende repräsentative Studie zur Befragung von Nicht-Teilnehmenden legen, für die die aus dieser Vorstudie hervorgehenden Gründe eine gute Grundlage für die Entwicklung geschlossener Fragen geben können.

Der Themenkomplex „Nicht-Beteiligung“ bestand aus drei offenen Fragen. Hierbei handelte es sich um Fragen, die Gründe für eine Nicht-Teilnahme am Verfahren abfragen. Die erste Frage richtete sich an jene Abonnenten, die bisher an keinem der angebotenen Bürgerhaushaltsverfahren teilgenommen haben und fragte nach dem Grund für diese Nicht-Teilnahme. Zwei weitere Fragen richteten sich an jene Abonnenten, die an mindestens einem Bürgerhaushalt teilgenommen haben. Abgefragt wurden mögliche Gründe für eine Nicht-Teilnahme generell. Unter den Abonnenten, die zwar an mindestens einem, aber nicht an allen Verfahren teilgenommen haben, wurde zudem die Frage gestellt, warum sie sich nicht an allen Verfahren beteiligt haben.

Alle von den Teilnehmenden formulierten Antworten wurden inhaltsanalytisch ausgewertet und verschlagwortet. Für eine systematische Verschlagwortung wurde für jeden Themenkomplex  ein Kategoriensystem entwickelt. Hierfür wurden aus den Inhalten der Antworten Kategorien abgeleitet, welche die Themenbereiche  abdecken, die bereits im Voraus nach einer ersten Durchsicht der Antworten gebildet wurden. Alle Antworten zu einer Frage wurden mehrfach gesichtet und einer oder mehrerer in Schlagworten operationalisierten Kategorie zugeordnet. Unter der Kategorie „Sonstiges“ wurden Antworten zusammengefasst, die keiner Kategorie zugeordnet werden konnten.

Die Ergebnisse geben Erkenntnisse über Vermutungen und Begründungen für Nichtbeteiligung aus Bürgersicht. Darüber hinaus lassen sich Verbesserungsvorschläge und Kritikpunkte ableiten.

 

Auswertung und Schlussfolgerungen

Im Folgenden werden die Ergebnisse der Verschlagwortung für jede Frage vorgestellt und erste Schlussfolgerungen gezogen. Die Ergebnisse für Köln und Bonn werden an dieser Stelle jeweils zusammengefasst.  

Gründe für Nie-Beteiligung

216 der insgesamt 886 Befragten gaben an, sich noch nie an einem Bürgerhaushalt in ihrer Stadt beteiligt zu haben. 108 davon beantworteten die Frage „Aus welchem Grund haben Sie sich bislang gegen eine Teilnahme am Bürgerhaushalt entschieden?“ (vgl. Abb. 1 – insgesamt 122 Nennungen).

48 und damit die meisten Befragten begründeten ihre Nichtteilnahme damit, dass sie nicht von dem Beteiligungsangebot gewusst hätten („nicht bekannt/zu wenig Öffentlichkeitsarbeit“). Weitere Begründungen gingen in sehr unterschiedliche Richtungen:  17 Personen kritisierten, dass der Bürgerhaushalt ihnen nicht genug Einflussmöglichkeiten biete („Zweifel an Einflussmöglichkeiten“) und die Beteiligungsmöglichkeit so nicht ernst zu nehmen sei, 13 gaben an „keine Zeit“ gehabt zu haben. Weiterhin wurde als Grund genannt, dass die betroffene Personen sich „nicht kompetent genug“ fühle, „kein Einwohner“ der jeweiligen Stadt (Bonn oder Köln) sei, den aktiven Zeitraum der Beteiligung „verpasst“ hätte, oder die Inhalte bzw. Darstellung des Bürgerhaushalts „zu komplex“ seien. Hier wurde insbesondere darauf hingewiesen, dass eine übersichtliche und bürgerfreundliche Darstellung der zahlreichen Vorschläge vermisst wurde. Mit Blick auf Kosten-Nutzen und die fehlende Repräsentativität wurde auch „fehlende Legitimierung“ des Beteiligungsformats als Grund der Nichtbeteiligung genannt. Auffallend ist, dass nur vereinzelt als Grund aufgeführt wurde, dass „kein Interesse“ am Thema bzw. der Beteiligung bestehe bzw. die „Zugangsmöglichkeiten“ fehlten.

Gründe für mindestens einmalige Nicht-Beteiligung

Auch diejenigen, die im Fragebogen angaben, dass sie sich zwar bereits an einem Bürgerhaushalt beteiligt haben, allerdings mindestens einmal nicht teilgenommen haben, wurden nach ihren Gründen für die Nichtbeteiligung gefragt. Insgesamt 252 Gründe haben die Teilnehmenden auf die folgende Frage genannt: „Wenn Sie an einem der vergangenen Bürgerhaushalte nicht teilgenommen haben, warum nicht?“ (vgl. Abb. 2).

Auch hier lautete die häufigste Begründung, dass die Befragten nichts von dem Beteiligungsangebot gewusst hätten („nicht bekannt/zu wenig Öffentlichkeitsarbeit“ / 89 Nennungen). Auch „keine Zeit“ (42 Nennungen) und „Zweifel an Einflussmöglichkeit“ (30 Nennungen) wurden häufig genannt. Interessanterweise entspricht dies genau den Kategorien, die auch von denjenigen genannt wurden, die sich noch nie beteiligt haben.

Weiterhin wurde eine große Vielfalt an Begründungen genannt. Fehlende persönliche Betroffenheit und generell mangelndes Interesse (23 Nennungen) wurden verhältnismäßig öfters genannt als bei der Frage an die Nie-Teilnehmenden. Einigen Befragten war die Beteiligung zudem „zu aufwändig/kompliziert“ (10 Nennungen) bzw. das Diskussionsklima bzw. die Vorschläge von zu schlechter Qualität (8 Nennungen). Auch fehlendes Vertrauen in die Politik und die fehlende Repräsentativität (und damit „fehlende Legitimierung“) wurden als Gründe genannt. Sechs Personen begründeten ihre Nichtbeteiligung damit, dass sie keinen Internetzugang hatten, fünf weitere mit technischen Problemen.

Mögliche Gründe für Nichtbeteiligung anderer

Auf die Frage „Können Sie sich Gründe vorstellen, warum andere Bürgerinnen und Bürger nicht am Bürgerhaushalt teilnehmen?“ wurden von 399 Antwortenden 666 Vermutungen genannt.  

Der mit Abstand meistgenannte vermutete Grund war „Zweifel an Einflussmöglichkeiten“ (155 Nennungen) bzw. am Umgang mit den Vorschlägen. Die Teilnehmenden wiesen insbesondere darauf hin, dass sich durch den Bürgerhaushalt des Vorjahres zu wenig spürbar verändert habe und der Bürgerhaushalt von vielen als „Scheinbeteiligung“ wahrgenommen werde. Am zweithäufigsten wurde vermutet, dass der Bürgerhaushalt bei vielen „nicht bekannt“ war bzw. zu wenig Öffentlichkeitsarbeit betrieben wurde (92 Nennungen). Außerdem glauben viele Befragte, dass anderen die Beteiligung „zu aufwändig bzw. kompliziert“ ist. Dies liege zum einen an der Komplexität der Materie „Haushaltsplanung“, zum anderen aber auch daran, dass das Thema nicht bürgerfreundlich genug aufbereitet werde.

Mit 86 bzw. 85 Nennungen relativ häufig wurden die Vermutungen geäußert, dass „fehlender Internetzugang“ bzw. generell „fehlendes Interesse“ für Nichtbeteiligung anderer verantwortlich sei. Auch fehlendes „Vertrauen in die Politik“ (59 Nennungen) und „Zweifel an der eigenen Kompetenz“ (27 Nennungen) wurden als Gründe für Nichtbeteiligung anderer vermutet. Weitere weniger häufig genannte Vermutungen sind der Abbildung 3 zu entnehmen.

 

Fazit

Die Ergebnisse sind ein deutliches Indiz dafür, dass oftmals geäußerte Vermutungen über fehlendes politisches Interesse oder Mangel an Internetzugang als Begründung für Nichtbeteiligung zu kurz greifen. Vielmehr gibt es ein weites Spektrum von Gründen, die es ernsthaft und individuell für jede Stadt zu evaluieren gilt, bevor über Konsequenzen wie die Einstampfung des Verfahrens entschieden wird.

Fehlende persönliche Betroffenheit und damit fehlendes Interesse wird zwar genau wie der fehlende Zugang zum Internet als (möglicher) Grund für Nichtbeteiligung genannt, mit Abstand am häufigsten wird Nichtbeteiligung jedoch damit begründet, dass bei vielen Bürgerinnen und Bürgern Zweifel an den tatsächlichen Einflussmöglichkeiten durch ihre Vorschlagsabgabe besteht. Was evtl. nach fehlendem Interesse aussieht, ist als auf den zweiten Blick vielmehr fehlender Glaube an die Beteiligungsbereitschaft in Verwaltung und Politik. Weiterhin messen die Newsletter-Abonnenten der Öffentlichkeitsarbeit hohe Wichtigkeit bei. Ist das Verfahren nicht bekannt, können die Bürgerinnen und Bürger sich auch nicht beteiligen. Gleichzeitig ist es in unseren Zeiten der Informations- und Werbeüberflutung kein leichtes, die Bürgerschaft anzusprechen (ohne sich in Unkosten zu stürzen). Umso wichtiger ist es jedoch, sich darüber bewusst zu werden, dass der für die Beteiligungszahlen oft herangezogene Maßstab der Wahlbeteiligung schon deshalb keinen Sinn macht, da die Reichweite der Öffentlichkeitsarbeit bei Wahlen um ein Vielfaches höher ist.

Auch das Ergebnis, dass viele Befragte einen Mangel an Zeit und eine zu hohe Komplexität des Verfahrens in Darstellung und Inhalt als Gründe für Nichtbeteiligung angeben, ist wertvoll mit Blick auf die Weiterentwicklung der Verfahren.

Insgesamt zeigt die Auswertung der Ergebnisse die Wichtigkeit auf, Bürgerhaushalte nicht nur aus Sicht der Verwaltung und Politik zu evaluieren sondern auch die Bürgersicht aufzugreifen, um keine voreiligen Schlüsse über die Gründe der Nichtbeteiligung zu ziehen. Klar ist, dass dies kein leichtes Unterfangen ist, da gerade diejenigen, die nicht mitmachen, nur schwer zu befragen sind. Dennoch können auch Bürgerinnen und Bürger, die selbst mitgemacht haben – wie oben erkenntlich – bereits wertvolle Hinweise liefern, welche Probleme es aus Bürgersicht gibt und wo Verbesserungspotential besteht.

 

Auswertung und Text:

Nina Schröter und Michelle Ruesch (Zebralog | Redaktion buergerhaushalt.org)

 

 




[3] Ruesch, M. & Märker, O. (2012). Making the Case for Anonymity in E-Participation - An Evaluation of Real Name Policy in Gütersloh’s Second Participatory Budget. JeDEM, 4(2). PDF: http://www.jedem.org/article/view/142

[4] Bayer-Eynke, L.,  Frieß, D., Schade, J., Strobel, C. (2012): Funktion erfüllt? Online gestützte Bürgerhaushalte aus Sicht der Bürger. Universität Düsseldorf.