Interview: Der Bürgerhaushalt von Recife - ein Modell für Deutschland?

Interview: Der Bürgerhaushalt von Recife - ein Modell für Deutschland?

Gastbeitrag |  Internationales |  Redaktion |  14.08.2014
Interview: Der Bürgerhaushalt von Recife - ein Modell für Deutschland?

Sucht man nach den Wurzeln von Bürgerhaushalten, so landet man schnell in Brasilien, genauer in Porto Alegre, einer Milionenmetropole im Süden des Landes. Bereits 1989 wurde dort erstmals ein Bürgerhaushalt (port.: Orçamento participativo) durchgeführt. Seine Ziele: Demokratieförderung, Verteilungsgerechtigkeit und verantwortliche Regierungsführung. Anders als in Deutschland setzt der Bürgerhaushalt in Porto Alegre von Beginn an auf die Übertragung konkreter Entscheidungskompetenzen auf die Bürgerinnen und Bürger. Auch wird dieser Bürgerhaushalt in einem mehrstufigen Verfahren durch Vor-Ort-Veranstaltungen realisiert und findet ganzjährig statt. Nach anfänglichen Problemen entwickelte sich die Zahl der Teilnehmer von 1.000 auf bis zu 26.000 Teilnehmerinnen und Teilnehmer.

Auch andere brasilianische Großstädte griffen die Idee des Bürgerhaushaltes auf, allen voran Belo Horizonte. Aus europäischer Sicht werden die ersten brasilianischen Bürgerhaushalte aufgrund ihrer besonderen Struktur und ihrer hohen Teilnehmerzahlen als Erfolgsmodelle gepriesen. Dabei erhielten die Bürgerhaushalte in Porto Alegre und Belo Horizonte große Aufmerksamkeit seitens der Wissenschaft sowie Bürgerhaushaltsbefürwortern aus Politik, Bürgerschaft und Verwaltung.

Doch auch andere brasilianische Städte, wie etwa Recife, haben das Modell der Bürgerbeteiligung in Sachen Finanzen übernommen und implementieren es mit Erfolg. Abseits der bereits bekannten brasilianischen Bürgerhaushalte will die Redaktion von buergerhaushalt.org mit einer genaueren Betrachtung des Verfahrens in Recife versuchen, gegebenenfalls neue Antworten darauf zu finden, was das Erfolgsmodell brasilianischer Bürgerhaushalte ausmacht.

Wie ist das Verfahren in Recife aufgebaut? Was ist sein Erfolgsrezept? Und lässt sich dieses Beteiligungsmodell auf Deutschland übertragen? Wo liegen hier Chancen und wo Hindernisse?

Zu diesem Thema sprach buergerhaushalt.org mit Alexander Koop von der Bertelsmann Stiftung. Koop hat den Reinhard Mohn Preis zum Thema Vitalisierung der Demokratie begleitet, in dessen Rahmen der Bürgerhaushalt Recife 2011 ausgezeichnet wurde. Im Zuge dessen hat Alexander Koop Vor-Ort-Studien und Dokumentationen in Recife durchgeführt. Im Interview mit buergerhaushalt.org schildert der Experte für dieses Verfahren seine Erlebnisse vor Ort und erklärt das Erfolgsrezept des Bürgerhaushaltes von Recife.

Herr Koop, was macht den Bürgerhaushalt in Recife so besonders? Wo liegen die Unterschiede zu deutschen Bürgerhaushalten?

Ich denke, der zentrale Unterschied ist zunächst, dass die brasilianischen Bürgerhaushalte vornehmlich das Ziel der Minderung sozialer Ungleichheit verfolgen. Das ist in Deutschland eher ungewöhnlich. Daraus ergibt sich, dass am Bürgerhaushalt in Recife verstärkt ärmere Schichten der Bevölkerung teilnehmen und entsprechend ihre Probleme und Themen auf die Agenda bringen, um Lösungen dafür zu finden. Das gelingt dort auch sehr gut.

Dann gibt es eine Reihe von Unterschieden im Verfahren, die gerade den Bürgerhaushalt in Recife besonders machen. Dazu gehört zum Beispiel, dass die Bürgerinnen und Bürger in den gesamten Prozess eingebunden sind. Sie machen nicht nur Vorschläge, sondern sie entscheiden auch darüber, welche umgesetzt werden sollen, sind in der Planung eingebunden und helfen anschließend bei der konkreten Umsetzung. Wenn eine Entscheidung für ein Projekt gefällt wurde, dann werden von den Bürgerinnen und Bürgern und Personen, die direkt von der Maßnahme betroffen sind, vor Ort Kommissionen gebildet und diese begleiten dann die konkrete Umsetzung.

Eine weitere Besonderheit ist, dass die Verwaltung in dem Prozess wirklich vor Ort unterwegs ist und auf die Menschen zugeht. Rund 70 Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen der Kommune sind für den Bürgerhaushalt in Recife zuständig. Zusammen mit etwa 100 ehrenamtlichen Helfern, sind sie das ganze Jahr über in den Quartieren unterwegs. So sind wir beispielsweise während unseres Besuches mit Mitarbeitern der Kommune und Helfern in einer Favela unterwegs gewesen, wobei alle Bewohnerinnen und Bewohner direkt und per Handzettel informiert wurden, dass ein Vorschlag aus diesem Quartier eingegangen ist. In diesem Falle ging es darum, den Spielplatz umzubauen. Die Vertreterinnen und Vertreter des Bürgerhaushaltes tragen in solchen Situationen rot-gelbe T-Shirts mit dem Schriftzug „Bürgerhaushalt“, was die Ansprache stark erleichtert. Die Bewohnerinnen und Bewohner wurden dabei eingeladen, sich auf dem Spielplatz zu versammeln, um dort gemeinsam zu diskutieren, wie dieser Spielplatz gestaltet werden soll. Auf die Bevölkerung direkt zuzugehen ist daher ein ganz starkes Prinzip des Bürgerhaushaltes in Recife.

Ein weiterer Punkt des Bürgerhaushalts in Recife ist die Mehrstufigkeit des Beteiligungsmodells. Das ist ein sehr wichtiger Punkt. Das Beteiligungsverfahren startet auf Quartiersebene und setzt bei den ganz konkreten Problemen der Leute vor Ort an. Es wird dann versucht, Lösungen zu finden, indem Bürgerinnen und Bürger konkrete Vorschläge für den Bürgerhaushalt machen können und anschließend darüber abstimmen. An dieser Stelle hört der Prozess aber nicht auf. Die Einwohnerinnen und Einwohner aus den Quartieren wählen in Bürgerforen Delegierte, die dann immer weiter beteiligt werden, das heißt etwa auf Ebene des Stadtteils bis hin zu Foren, für stadtweiten Themen. Das heißt, das Modell Recife baut stufenweise aufeinander auf und ist nicht nur auf einer Ebene zu finden.

Schließlich ist eine weitere Besonderheit, dass der Bürgerhaushalt in Recife das ganze Jahr hindurch läuft. Vorschläge können beispielsweise ganzjährig eingereicht und diskutiert werden. Nichtsdestotrotz gibt es einen sehr klaren Ablauf. Es gibt feste Zeiträume im Jahr, in denen Vorschläge diskutiert werden und in denen über sie entschieden wird und Zeiträume, in denen es um die Umsetzung geht.

In der Studie zum Bürgerhaushalt Recife heißt es, dass gerade in der ärmeren Bevölkerung eine besondere Mobilisierungsfähigkeit vorliegt: Warum ist das so? Sind die besonders gut vernetzt?

Das liegt daran, dass der Bürgerhaushalt konsequent darauf ausgerichtet ist, diese Menschen anzusprechen und einzubinden. Es geht schließlich zunächst um konkrete Verbesserungen für ihre Stadtteile, wobei natürlich wichtig ist, dass diese Projekte auch tatsächlich umgesetzt werden. Das sind dann sichtbare und spürbare Verbesserungen für die Bevölkerung, in die nicht nur Mittel der Stadt, sondern oftmals auch Fördermittel des Landes einfließen. Die Kombination aus einem klaren Bedarf und konkreten daraus erwachsenden spürbaren Verbesserungen sorgt dafür, dass sich die Leute auch tatsächlich aktiv beteiligen. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer in Recife wissen: Es ist ernst gemeint und es geht ihre Problem direkt an.

In den reicheren Viertel ist das nicht von gleicher Bedeutung. Aus diesen kommen zwar auch Vorschläge. Diese Viertel sind jedoch grundsätzlich schon besser ausgestattet. Somit liegen die Bedarfe nicht auf derselben Höhe.

Kann man denn dann auch feststellen, dass in den reicheren Vierteln weniger mitmachen?

Ja, wobei sich das in der letzten Zeit wandelt. Es gab zum Beispiel einen Fall, in einer reicheren Gegend. Dort wurde der Vorschlag gemacht einen Kreisverkehr umzubauen und einen kleinen Park einzurichten. Das steht natürlich im krassen Gegensatz zu den Vorschlägen und Problemen des in Sichtweite liegenden Armenviertels, wo es um ganz grundlegende Dinge geht, wie etwa Stromversorgung oder den Bau einer Kanalisation. Im Rahmen des Prozesses kommen diese beiden Seiten miteinander über ihre Bedürfnisse ins Gespräch. Das ist eine spannende Angelegenheit, zu sehen, inwieweit Verständnis für die Bedürfnisse der Leute vorhanden ist, die eigentlich um die Ecke wohnen, aber sich in einer deutlich schwierigeren Lage befinden.

Der Unterschied in der Mobilisierungsfähigkeit hat vermutlich auch ein Stückweit damit zu tun, dass es für die reichere Bevölkerung einfacher und normaler ist, sich in politischen Gremien zu bewegen, etwa den lokalen Stadtrat zu kontaktieren. Ärmere Bevölkerungsgruppen haben die Zugänge normalerweise nicht oder scheuen sich eher davor, sie in Anspruch zu nehmen. Sie lösen ihre Probleme selbst. Der Bürgerhaushalt bringt diese ungleiche Verteilung von Zugangsmöglichkeiten wieder ins Gleichgewicht.

Das Beispiel Recife macht deutlich, dass dieser Bürgerhaushalt auf einen spezifischen Kontext mit einer klaren Zielorientierung zugeschnitten ist. Die Frage ist, wie und ob man daraus aus deutscher Sicht etwas lernen kann? Wo kann man diese Erkenntnisse in Bürgerhaushalten hierzulande sinnvoll einbringen? In der Studie heißt es, Recife verfüge über einen „praxistauglichen und hoch effizienten bottom-up Prozess“. Wäre sowas auch in Deutschland denkbar?

Man muss vielleicht erst mal betrachten, welche Prozesse wir aktuell in Deutschland haben. Selten ist in Deutschland etwa der soziale Ausgleich das Kernthema eines Bürgerhaushaltes, obwohl es auch hier teils große Unterschiede zwischen den Stadtteilen gibt. Wir haben in Deutschland auch eine stärkere Ausrichtung auf Konsolidierung, weil viele Kommunen derzeit nur geringe finanzielle Spielräume haben. Außerdem haben wir eher ein vorschlagsbasiertes Beteiligungssystem, was eben nicht einer ganzen Kaskade vom Vorschlag bis zur Umsetzung entlang läuft, wie etwa in Recife. Diese Ausprägungen sind aus konkreten Bedarfen und dem spezifischen Aufbau unserer Kommunen entstanden, das heißt aber nicht, dass wir Bürgerhaushalte in Zukunft auch weiterhin so ausrichten müssen. Insbesondere in deutschen Großstädten gibt es schließlich auch die Möglichkeit, eine Ausrichtung zu wählen, in der benachteiligte oder infrastrukturell schlechter gestellte Stadtteile bewusst stärker in den Fokus genommen werden.

Von Recife kann aber auch an ganz anderen Stellen gelernt werden, etwa im Hinblick auf die Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger in den ganzen Prozess. Eines der großen Probleme der Bürgerbeteiligung in Deutschland besteht meines Erachtens darin, dass Bürgerinnen und Bürger nur an einer Stelle einbezogen werden, meistens in der Konsultationsphase. Bürgerinnen und Bürger werden dann aber nicht mehr beteiligt, wenn es an die Umsetzung geht. Es entsteht eine Lücke. Man hat einen Vorschlag gemacht, aber man erfährt nicht, ob und wenn wie er umgesetzt wurde. In Rechenschaftsberichten wird das vielleicht ausgewiesen, aber die Bürgerinnen und Bürger sind an dieser Stelle nicht mehr wirklich involviert. Das ist ein großes Problem, das man lösen muss.

Man kann auch von der Mehrstufigkeit des Verfahrens in Recife sehr viel lernen. Wir haben in Deutschland häufig den Ansatz, dass Bürgerbeteiligung von vornherein auf das Gemeinwohl bezogen sein muss. Das ist aber eigentlich nicht der Anfangspunkt. Der Ursprung von Engagement und Beteiligung liegt oft in einem konkreten Bedarf im eigenen Umfeld. Recife macht es vor, da man dort die Bürgerinnen und Bürger vor Ort in einem Beteiligungsprozess abholt, der greifbare Ergebnisse liefert und sie von da aus mitnimmt in die gemeinwohlorientierten stadteilbezogenen Problemfelder. Am Ende interessiert sich dadurch dann auch eine große Zahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer für Themen, die eben keine direkten Auswirkungen für sie vor Ort haben. Ich denke an diesen Stellen kann sehr viel gelernt werden, nicht nur von Recife, sondern auch von anderen brasilianischen Bürgerhaushalten.

Wenn man das Modell Recife betrachtet, fällt auf, dass hier sehr stark auf Kommissions- und Gremienstrukturen gesetzt wird, in denen Beteiligung strukturiert wird. Aber beißt sich das Modell nicht mit der Idee, dass Bürgerhaushalte direkte Beteiligungsmöglichkeiten für Bürgerinnen und Bürger jenseits der tradierten repräsentativen Strukturen darstellen sollten? Sehen Sie hier bei der Anwendung des Modells ‚Recife‘ in Deutschland Probleme?

Nein, da sehe ich keine Probleme. Diese Strukturen machen vielmehr die direkte Beteiligung erst möglich und vor allem nachhaltig. Ohne sie wäre schließlich keine ganzjährige Beteiligung und Begleitung der Umsetzung möglich. Auch in Deutschland haben wir zudem Gremien wie Bürgerräte oder Beiräte. Auch das sind Gremien, die bei der Umsetzung und Strukturierung des Bürgerhaushaltes unterstützend wirken und nicht in Konkurrenz zur direkten Beteiligung stehen. Solche Strukturen haben wir beispielsweise in Stuttgart, in Berlin Lichtenberg und auch in einigen anderen Städten. Daran hakt es meines Erachtens nicht. Wo es eher hakt, ist an der Art, wie das Verhältnis zwischen diesen Gremien und den gewählten Repräsentanten betrachtet wird. Wir haben in Deutschland viele gewählte Repräsentanten auf allen Ebenen und sehr viele Organisationen. Eine Bürgerhaushaltsdelegation wird in Deutschland daher oft als Konkurrenz zu dieser Struktur betrachtet. Dass das aber nicht so ist, sieht man, wenn man sich die Arbeit der Gremien genauer anschaut. Die ist konkret an den Vorschlägen der Bürgerinnen und Bürger orientiert. Sie erstreckt sich somit nicht in andere Felder. Das heißt ein Delegierter in diesen Gremien ist nicht gleichrangig mit einem Ratsmitglied oder steht in einem Konkurrenzverhältnis zu ihm.

Und in Deutschland würde das dann eher als Konkurrenz gesehen?

Ich glaube, dass es dort wo diese Bürgerhaushaltsgremien nicht existieren, sie sich vielfach als Konkurrenz vorgestellt werden. An Kommunen, in denen diese existieren, sieht man hingegen, dass das eine sinnvolle und wichtige Ergänzung ist. Am Beispiel Recife kann man das auch sehr gut an Zahlen verdeutlichen. Dort vertreten die Delegierten in den Bürgerhaushaltsgremien rein rechnerisch bis zu 600 Bürgerinnen und Bürger. Sie befinden sich somit in einem relativ direkten Austauschverhältnis mit den Bürgerinnen und Bürgern, wobei es nur um spezielle Probleme und konkrete Vorschläge geht. Das Ratsmitglied hingegen vertritt 30.000 Bürgerinnen und Bürger und das zu allen Belangen. Die gewählten Repräsentanten verstehen das in Recife daher auch eher als Arbeitsteilung denn als Konkurrenz.

Was können Kommunen in Deutschland beachten, wenn Sie bereits über solche Bürgerhaushaltsgremien verfügen, wie müssten sich alle beteiligten Seiten, Politik, Verwaltung und Bürgerinnen und Bürger darin verhalten. Muss da vielleicht ein Mentalitätswandel stattfinden?

Ich glaube der große Mentalitätswandel kommt in dem Moment, wo man den Bürgerinnen und Bürgern einfach zutraut, einen solchen Prozess eigenständig zu organisieren und zu einem sinnvollen Ende zu bringen. Was wir brauchen und teilweise auch schon haben sind Modelle, die, wie die brasilianischen Bürgerhaushalte, in Richtung der Vergabe eines festen Budgets gehen. Wir haben solche Beispiele in Senftenberg oder in Eberswalde. Das sind noch sehr kleine Budgets oder Fonds. Aber diejenigen, die an dem Prozess teilnehmen, sehen, dass über die Gelder eine Entscheidung getroffen wird, die ihnen am Ende zu Gute kommt. Es wird dadurch ein sichtbarer Mehrwert für alle gebildet.

Sollte man in Deutschland somit den budgetorientierten dem vorschlagsbasierten Bürgerhaushalt vorziehen?

Ich würde vor allem auf das mehrstufige Modell abstellen. Die Finanzknappheit ist ein Thema, dass man angehen sollte, aber wenn man möchte, dass sich Leute mit solchen allgemeinen und teils komplexen Problemen beschäftigen, dann sollte man sie zunächst vor Ort und bei ihren eigenen Problemfeldern abholen. Man könnte dazu Bürgerfonds nutzen, um die Bürgerinnen und Bürger zu aktivieren und ihnen zeigen, dass man die Beteiligung ernst nimmt. Bei den komplexen Themen ist es so, dass man zwar als Bürgerin und Bürger Vorschläge einreichen kann, aber nur ganz schwer abschätzen kann, ob die eigene Idee realisierbar ist. Entsprechend schwer fällt es dann hinterher zu verstehen, warum bestimmte Vorschläge nicht weiter verfolgt werden und was ein Vorschlag bewirkt. Das lässt sich nur lösen, wenn man diese beiden Seiten miteinander verbindet. Die positive Erfahrung mit der Beteiligung vor Ort sollte verbunden werden mit dem Engagement in größeren Zusammenhängen. Das wären Entwicklungspotentiale, die auch Bürgerhaushalte in Deutschland voran bringen könnten.

Herr Koop, wir bedanken uns für das Gespräch.
 

Zur Person:

Alexander Koop ist seit 2008 als Projektmanager für die Bertelsmann Stiftung tätig und betreut derzeit das Thema Ko-Produktion. Zuvor leitete Herr Koop das Projekt kommunale Bürgerbeteiligung. In diesem Kontext hat er unter anderem die Formate Schülerhaushalt und den Beteiligungskompass entwickelt und eine Arbeitsgruppe zu Bürgerhaushalten geleitet. Von 2009 bis 2011 begleitete Herr Koop den Reinhard Mohn Preis zum Thema Vitalisierung der Demokratie, mit dem 2011 die Stadt Recife in Brasilien ausgezeichnet wurde. Hierzu hat er auch Vor-Ort Studien und Dokumentationen über die Projekte durchgeführt. Von 2005 bis 2009 arbeitete Herr Koop zum Thema Bürokratiekosten und war als Berater für den öffentlichen Sektor für das Beratungshaus Ramboll Management in Hamburg tätig. Herr Koop unterstützt seit 2007 ehrenamtlich die Peace Agents Foundation in den Philippinen. Er hat Soziologie, Politikwissenschaften und Philosophie an der Leibnitz Universität Hannover studiert.

 

Weitere Informationen zum Bürgerhaushalt in Recife:

Fallstudie der Bertelsmann Stiftung zum Bürgerhaushaltsverfahren in Recife (PDF) im Rahmen der Verleihung des Reinhard Mohn Preises 2011.

Offizielle Internetseite (portugiesisch) des Bürgerhaushaltes von Recife.

Fallstudie des NGOs Governance International zum Bürgerhaushalt in Recife.