Mögliche Gründe für die Einstellung von Bürgerhaushaltsverfahren – Einblicke von Verwaltungsmitarbeiter*innen

Mögliche Gründe für die Einstellung von Bürgerhaushaltsverfahren – Einblicke von Verwaltungsmitarbeiter*innen

Gastbeitrag |  Redaktion |  28.06.2021
Mögliche Gründe für die Einstellung von Bürgerhaushaltsverfahren – Einblicke von Verwaltungsmitarbeiter*innen
Mitbestimmung © picture alliance / Jan Haas | Jan Haas

Ein Gastbeitrag von M.Sc. Hans-Henning Schult und Prof. Dr. Peter C. Lorson (Universität Rostock)

Das Konzept Bürgerhaushalt hat sich vor allem in den letzten 15 Jahren vermehrt und variantenreich in Europa mit dem Ziel verbreitet, einen Beitrag zu einer partizipativen Haushaltsgestaltung zu leisten. Doch in den letzten Jahren stagniert die Zahl der laufenden Verfahren. Viele Bürgerhaushalte werden nach kurzer Zeit wieder eingestellt1, während sich andernorts erfolgreiche Konzepte etabliert und einen aktiven Austausch zwischen Bürger*innen, Verwaltung und Politik in Gang gebracht haben. Jedoch birgt eben diese Interaktion Konfliktpotential. Unterschiedliche Erwartungshaltungen können letztendlich den Fortbestand von Bürgerhaushalten gefährden.

Vor diesem Hintergrund wurden im Zeitraum September bis Dezember 2019 Interviews mit Verwaltungsmitarbeiter*innen in zwölf Kommunen in Deutschland geführt. Im Folgenden wird zunächst kurz auf Aussagen zu an sechs eingestellten Bürgerhaushaltsverfahren beteiligten Akteuren (1. Bürger*innen, 2. Verwaltung und 3. Politik) eingegangen. Daraus sollen jeweils Rückschlüsse auf die Zielsetzung von Bürgerhaushalten gezogen werden, bevor im vierten Abschnitt – ebenfalls aus Sicht der interviewten Verwaltungsmitarbeiter*innen – die Zielsetzungen von sechs eingestellten und sechs laufenden kommunalen deutschen Bürgerhaushaltsverfahren einander gegenübergestellt werden. Ziel des Beitrags ist es letztlich, Empfehlungen für die erfolgreiche Ein- und Durchführung eines Bürgerhaushalts zu ziehen.

1. Risikofaktor Bürger: Desinteresse und Unwissenheit

Die interviewten Verwaltungsmitarbeiter*innen sehen verschiedene Gefährdungen für Bürgerhaushaltsverfahren. Seitens der Bürger*innen scheint zunächst ein Desinteresse an Beteiligungsmöglichkeiten zu bestehen. Dieses kann in Politikverdrossenheit bzw. Misstrauen („Die machen doch sowieso, was sie wollen.“) oder auch Unwissenheit („Das kann doch kein Mensch verstehen“) gründen. Vielleicht auch deshalb wird eine Vielzahl an Vorschlägen der Bürger*innen als wenig konstruktiv empfunden, da sie aufgrund fehlender Zuständigkeiten, Genehmigungen, zu hoher Kosten oder dergleichen nicht realisierbar sind. Ursächlich hierfür, sollen das geringe Wissen über das kommunale Haushaltswesen und die Zuständigkeiten sein. Dieses sei Bürger*innen jedoch nicht anzulasten, da dieses Themengebiet viel zu komplex sei. Zugleich könne die Ablehnung einer Vielzahl an Vorschlägen wegen Nichtrealisierbarkeit zur Frustration, Desinteresse und Politikverdrossenheit beitragen. Somit bestehe grundsätzlich die Gefahr, das Desinteresse zu verstärken, statt das Gegenteil zu bewirken.

Schlussfolgerung 1: Das ursprüngliche Ziel von Bürgerhaushaltsverfahren, den Bürger*innen das gesamte Haushaltswesen zu erklären und an Entscheidungen über den gesamten Haushalt zu beteiligen, erscheint kaum erreichbar. Stattdessen sind die Bürger*innen vor dem ersten Bürgerhaushalt und im Anschluss an die Validierung der Vorschläge exemplarisch über die Gründe von umsetzbaren und nicht umsetzbaren Vorschlägen umfassend, aber knapp und leicht verständlich aufzuklären. Nur so kann das Interesse der Bürger*innen geweckt und Verständnis für die Spielregeln des Haushaltswesens geschaffen werden.

2. Risikofaktor Verwaltung: Knappe Kapazitäten und Unaufgeschlossenheit

Verwaltungsmitarbeiter*innen verweisen einerseits häufig auf zu knapp bemessene oder fehlende Ressourcen für ein Bürgerhaushaltsverfahren, wie eine eigens dafür geschaffene Stelle. Mithin entsteht ein Mehraufwand, d.h. eine gestiegene Arbeitsbelastung neben der regulären, die Arbeitszeit bereits füllenden Tätigkeit. Dieser in unzureichenden Ressourcen gründende Mehraufwand birgt bereits per se ein Frustrationspotential („Also da war einiges an Mehrarbeit erforderlich“). Zudem ist der Frust groß, etwa wenn diese Mehrarbeit zur Vorbereitung abendlicher Veranstaltungen anfällt, welche nur mäßig bis gar nicht besucht wurden, oder wenn ein Bürgerhaushalt kampagnenartig für wenige Wochen beworben wird („Jetzt hast du die Möglichkeit [mitzuentscheiden]!“) und auf mehreren Kanälen (wie Papier und Online) sehr viele und teilweise mehrfach nicht realisierbare Vorschläge eingereicht wurden, die gesichtet und verarbeitet werden müssen. Die grundsätzliche Freude über die große Resonanz weicht dann sukzessive einer Frustration. Andererseits räumten einige der befragten Verwaltungsmitarbeiter*innen ein, dass sie Bürgerhaushaltsverfahren nicht nur wegen des oft ergebnislosen Mehraufwands sehr skeptisch, sondern ihre Kompetenzen eingeschränkt sehen („So einen Quatsch‘, brauchen wir alles nicht. Wir legen selbst fest, welche Straßen wir machen.“).

Schlussfolgerung 2: Die Implementierung von Bürgerhaushalten bedarf auch in Bezug auf die Verwaltung einer gründlichen Vorbereitung. Die Ziele des Bürgerhaushalts müssen klar intern kommuniziert werden („Nicht bloß abzuarbeiten, sondern wirklich zu sagen: Das wollen wir, das ist unsere Zielsetzung und das können wir gemeinsam (als Rat und Verwaltung) darstellen.“). Weiterhin müssen sich die Ziele, wie das Erreichen möglichst vieler Bürger*innen aus allen Gruppen und Schichten, auch in den für das Bürgerhaushaltsverfahren bereit gestellten Ressourcen widerspiegeln, um dessen Erfolg nicht zu gefährden.

3. Risikofaktor Politik: Wenig Einigkeit und finanzielle Einschränkungen

Für den Erfolg und den Spielraum von Bürgerhaushaltsverfahren spielen die finanziellen Mittel der Kommune eine entscheidende Rolle. Dies betrifft nicht nur Haushaltssicherungskommunen, bei denen die „Spielerei Bürgerhaushalt“ aus Sicht der Aufsichtsbehörde teilweise als eine verzichtbare Leistung angesehen wird. Wie auch bei den Verwaltungsmitarbeiter*innen, sehen sich vielfach Ratsmitgliedern entmachtet und um ihre wenigen verbliebenen Entscheidungsspielräume gebracht. Denn das Bürgerhaushaltbudget betrifft regelmäßig nicht die Pflicht-, sondern die freiwilligen Aufwendungen und liegt damit im Gestaltungsspielraum der Gemeindevertretung. Diesen Gestaltungsspielraum mit den Bürger*innen zu teilen, fiele einigen Ratsvertretern schwer, sodass der Bürgerhaushalt oft keine volle politische Unterstützung erhielt. Die Verwaltungsmitarbeiter*innen wünschen sich zusätzlich, dass die Verwaltung von der Politik mitgenommen wird („Mehr ein Zusammentun von Rat und Verwaltung (..) was man erreichen will. Das fehlt uns einfach“.). Hinzu kamen Meinungsverschiedenheiten über das Prozessdesign selbst. Oftmals wurde über Vorschläge der Bürger*innen regulär von der Gemeindevertretung Ratsvertretern entschieden, obwohl über Satzungen die Möglichkeit besteht, den Bürgerhaushalt als Bürgerbudget auszugestalten, wobei das Abstimmungsergebnis nicht nur empfehlenden Charakter hat, sondern verbindlich ist.

Schlussfolgerung 3: Grundvoraussetzung scheint neben der finanziellen Unterstützung, der Konsens zwischen Verwaltung und Politik zu sein. Dabei muss die politisch oft beabsichtigte Bürgernähe („Viel dichter kommen sie (als Politiker) an den Bürger nicht mehr ran“.) jedoch in einem echten Beteiligungswillen enden. Trotz zumindest eines prominenten Positivbeispiels (Stuttgart) bleibt fraglich, ob Bürgerhaushalte ohne echte Entscheidungskompetenzen die Bürger*innen dauerhaft zum Mitmachen motivieren können. Im Schrifttum wird diesbezüglich von Pseudo-Partizipation gesprochen, wenn die Bürger*innen keine echte (letztendliche) Entscheidungsmacht in dem Verfahren haben. Ein Austausch „auf Augenhöhe“ setzt den Willen und die Bereitschaft der politischen Entscheidungsträger voraus, ihre Macht zu teilen, indem den Bürger*innen der notwendige (finanzielle) Spielraum gewährt wird.

4. Risikovermeidung: Differenzierte und transparente Zielsetzung(en)

Nicht nur die angebrachten Gründe können isoliert oder in Kombination einen Bürgerhaushaltsprozess ins Stocken und letztendlich zum Erliegen bringen. Dies können vielmehr etwa auch ungenaue und undifferenzierte Zielsetzungen für Bürgerhaushalte bewirken, wie die folgende Tabelle zeigt. Darin werden Aussagen der interviewten Verwaltungsmitarbeiter*innen zu Zielen ihres Bürgerhaushaltes in der Gruppierung nach eingestellten und laufenden Verfahren. Auf Basis der Unterschiede sollen Schlussfolgerungen für zukünftige Bürgerhaushaltsprozesse gezogen werden.

 

Tabelle: Ziele von laufenden versus eingestellten Bürgerhaushalten auf Basis von Interviews mit Verwaltungsmitarbeiter*innen

© Hans-Henning Schult, Peter C. Lorson

 

Laufenden und eingestellten Verfahren sind die Zielsetzungen gemeinsam, die Bürger*innen durch Bürgerhaushalte mit Abläufen im Haushaltswesen und in der Verwaltung vertraut zu machen, sie über das Verfahren im Vorhinein zu informieren sowie Transparenz über den Prozessablauf zu schaffen. Jedoch geht es weder um ein Beschulen der Bürger*innen noch sollte der Fokus auf einer möglichst umfassenden abstrakten Erklärung der Facetten des kommunalen Haushaltswesens liegen. Vielmehr ist problem- und zielorientiert darzulegen, was für den laufenden Bürgerhaushalt relevant ist (z.B. bei Investitionen in die Infrastruktur: Nach welchen Kriterien werden Projekte entwickelt und priorisiert? Welche – ggf. geteilten – Zuständigkeiten existieren? Entstehen Folgekosten, und wenn ja welche?). Zusätzlich müssen Bürgerhaushalte langfristig mit ausreichenden Kapazitäten ausgestattet werden, damit sie beispielsweise nicht an fehlenden finanziellen Ressourcen scheitern. Auch reicht ein persönliches Engagement einzelner Entscheidungsträger regelmäßig nicht aus, wenn der Bürgerhaushalt bei Verwaltung und Politik keine breite Akzeptanz findet.

Bei den Unterschieden in der Zielsetzung fällt sofort auf, dass noch laufende Verfahren ein „partizipatives Demokratieziel“ verfolgen: Betont werden aktive und direkte Beteiligung, nicht bloße Kommunikation ohne Entscheidungskompetenz, die selbst bei erfolgreichen Bürgerhaushalten Frustrationspotential birgt2. Die Einführung von Bürgerhaushalten, weil sie im Trend liegen und alleinige kurzfristige output-orientierte Zielsetzungen wie niedrige Mindest-Beteiligungsquoten erscheinen nicht vielversprechend. Vielmehr bedarf es einer langfristigen Perspektive bei der Zielsetzung, wie Steigerung der Zufriedenheit und Identifikation mit der Kommune (als Outcome). Dann werden Bürgerhaushalte als bürgernah wahrgenommen und vermeiden den Anschein eines pseudo-demokratischen Legitimationsinstruments. Deshalb sollte auch eine möglichst breite Ansprache der Bürger*innen erfolgen mit dem Ziel, dass die teilnehmenden Bürger*innen einen möglichst repräsentativen Durchschnitt der Bevölkerung einer Kommune repräsentieren. Bei der Einführung von Bürgerhaushalten ist eine Fokussierung nicht empfehlenswert. Vielmehr sollten bis zur Etablierung des Konzepts dafür Sorge getragen werden, dass möglichst alle Bürger*innen angesprochen und erreicht werden können. Hierzu kann es im Zeitablauf notwendig werden, den Fokus sukzessive auf eine zielgruppengerechtere Ansprache nicht hinreichend repräsentierter („marginalisierter“) Gruppen (wie Jugendliche) zu verschieben3.

Damit ein Bürgerhaushalt das Ziel einer Ideensammlung für eine effiziente Ressourcenallokation erfüllt, bedarf es innovativer Vorschläge der Bürger*innen. Vor diesem Hintergrund kann eine thematische Einschränkung z.B. auf Sparmaßnahmen kritisch sein, da Sparen allein negativ auf die Beteiligungsabsicht wirken kann. Zudem bedarf es qualitativ hochwertige Vorschläge. Daraus ergibt sich ein Handlungsbedarf, der in den Interviews nicht angesprochen wurde: Eine Vielzahl von nicht umsetzbaren oder unausgereiften Vorschlägen darf nicht als Argument gegen einen Bürgerhaushalt gelten. Vielmehr sind sie ein unmissverständliches Zeichen, dass die Kommune die Anleitung (z.B. durch Workshops oder Seminare) zur Erstellung von Vorschlägen verbessern muss.

Schlussfolgerung 4: Vor Einführung eines Bürgerhaushalts sollte der Fokus der politischen Debatte auf einer genauen Zielsetzung und der Festsetzung eines zielgerichteten Prozessdesigns liegen. Hierbei kann es hilfreich sein, den Prozess aus Bürgersicht zu durchlaufen4. Bürgerhaushalte brauchen sowohl kurz- als auch langfristige Zielsetzungen, die schrittweise Verbesserungen erlauben. Bürger*innen, Verwaltung und Politik sind durch differenzierte Zwischenziele auf ihre Rollen vorbereiten.

Zusammenfassung

Die Erkenntnisse aus den insgesamt zwölf Interviews (mit Verwaltungsmitarbeiter*innen aus je sechs eingestellten und laufenden Bürgerhaushaltsverfahren) beschränken sich nicht auf bekannte Probleme. Vielmehr ergeben sich auch neue Perspektiven und Denkansätze. Bisher wird wenig darüber diskutiert, welchen Stellenwert Zielsetzungen beim Erfolg eines Bürgerhaushaltes spielen können. Häufig wird der Erfolg von Bürgerhaushalten nach der Zielerreichung (wie Beteiligungsquote, Anzahl eingereichter Vorschläge) bemessen. Demgegenüber wird die Evaluation nicht dazu genutzt, im Zeitablauf zu überprüfen, welche Ziele förderlich waren und welche nicht. Auf Basis dieser Überlegungen lässt sich aber ein Zielsystem mit kurzfristigen (Output-) und langfristigen (Outcome-) Perspektiven entwickeln, welches allen Akteuren Rechnung (inklusive der Politik, Verwaltung und Bürger*innen) tragen kann. Diese Differenzierung fördert eine detaillierte Zielsetzung für eine organisationale Gesamtausrichtung, um die Abhängigkeit vom Engagement Einzelner zu reduzieren. Werden die Bürger*innen adäquat unterstützt und verstehen alle Akteure den Nutzen der aus den Zielen abzuleiten ist, kann ein Bürgerhaushalt etwaigen Einstellungsgründen auf allen Ebenen entgegenwirken.

Fußnoten

1 Siehe hierzu u.a.: 9. Statusbericht Bürgerhaushalt in Deutschland, URL: https://www.buergerhaushalt.org/sites/default/files/9._Statusbericht_Bue....
2 Im Bürgerhaushalt Stuttgart wird seit Jahren ein Projekt im Bereich des Wassersports in einer Abstimmung mit lediglich empfehlendem Charakter durch die Bürger favorisiert, welches allerdings wiederholt an der Machbarkeit scheitert. Unabhängig von der Frage des Prozessdesigns (Prüfung der Machbarkeit nach der Abstimmung) hat der erklärte Wille der Bürger*innen letztendlich wenig Einfluss, da die Stadtvertretung auch bei technischer Machbarkeit die Entscheidungsmacht behält.
3 Die Gemeinde Rietavas in Litauen als Partner-Kommune des EmPaci Projekts hat aufgrund mangelnder Überzeugung der Gemeindevertreter zunächst eine Simulation in einer Schule durchgeführt. Die Jugendlichen erstellten in Workshops so überzeugende kreative Ideen, dass diese in einem nächsten Schritt von allen Bürgern bewertet werden. Aktuell wird der erste ganzheitliche Bürgerhaushalt durchgeführt. Mehr zum EmPaci-Projekt: https://empaci.eu/.
4 Siehe hierzu auch: Reiz, A., Fellmann, M., Lorson, P. et al. Anwendung des Konzepts der „Customer Journey“ zur Gestaltung von bürgerzentrierten Bürgerhaushalten. Wirtschaftsinformatik & Management (2021), Anwendung des Konzepts der „Customer Journey“ zur Gestaltung von bürgerzentrierten Bürgerhaushalten (springer.com).

Autoren

Hans-Henning Schult ist Mitarbeiter am Lehrstuhl für Unternehmensrechnung und Controlling an der Universität Rostock, im Projekt EmPaci (Empowering Participatory Budgeting in the Baltic Sea Region).

Prof. Dr. Peter C. Lorson (Universität Rostock) ist Inhaber des Lehrstuhls für Unternehmensrechnung und Controlling an der Universität Rostock und Leiter des EmPaci-Projekts.

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