Interview: Budgetorientierte Bürgerhaushalte in den USA

Interview: Budgetorientierte Bürgerhaushalte in den USA

Stimme |  Internationales |  Redaktion |  13.05.2016
Interview: Budgetorientierte Bürgerhaushalte in den USA

Der erste Bürgerhaushalt in den USA, dort participatory budgeting genannt, wurde laut der Organisation Participatory Budgeting Project erst 2009 in Chicago durchgeführt. Seitdem ist die Zahl der Verfahren aber rasch angestiegen. Um mehr über die Entwicklungen der letzten Jahre heraus zu finden, haben sich die Redaktion von buergerhaushalt.org mit Carolin Hagelskamp unterhalten. Hagelskamp arbeitet bei Public Agenda, eine gemeinnützige Organisation, die sich für eine Verbesserung demokratischer Prozesse einsetzt, für mehr deliberatives Diskutieren und eine Ausweitung der Bürgerbeteiligung an Problemlösungs-Prozessen.

Seit 2014 ist Public Agenda der landesweite Forschungs- und Evaluationspartner des Participatory Budgeting Projects. Das Participatory Budgeting Project wiederum ist die wichtigste Organisation in den USA, die sich für die Verbreitung und Qualität von Bürgerhaushalten einsetzt. Sie bietet Kommunen und Städten technische Unterstützung bei der Einführung von Bürgerhaushalten an.  
 

Frau Hagelskamp: Wie sind Sie zum Thema Bürgerhaushalte gekommen? Wie sieht Ihre Arbeit in Bezug auf Bürgerhaushalte aus?

Zunächst bin ich eine Bürgerin in einem Bezirk in Brooklyn in den USA, der jetzt seit vier Jahren Bürgerhaushalte durchführt. Als Bürgerin habe ich die Verfahren beobachtet, und in unterschiedlichen Funktionen auch mitgemacht.

Das erste Mal hatte ich vor 10 Jahren von Bürgerhaushalten gehört, und zwar durch die Arbeit von Josh Lerner, Executive Director des Participatory Budgeting Projects, die ich seitdem verfolgt habe.

Seit einem Jahr arbeite ich nun auch beruflich zum Thema, und zwar als Forschungsdirektorin bei Public Agenda. Unsere Arbeit als landesweiter Forschungs- und Evaluationspartner des Participatory Budgeting Projects lässt sich in drei Bereiche gliedern:

Erstens kümmern wir uns um die Koordination und Vergleichbarkeit von lokalen Evaluationen von Participatory Budgeting. Die Mehrzahl der Prozesse in den USA wird evaluiert. Die Evaluationen haben ihren Schwerpunkt meist auf lokalen Fragen. Wir arbeiten derzeit aus, wie die Daten von Evaluationen aus den USA und Kanada verglichen werden können. Hier nehmen wir eine vernetzende Funktion ein. Wir bringen die lokalen Evaluatorinnen und Evaluatoren zusammen. Zusammen mit Evaluierenden, Participatory Budgeting Praktikerinnen und Praktikern sowie Akademikerinnen und Akademikern haben wir ein Evaluation and Implementation Toolkit für Bürgerhaushalte entwickelt. Das Toolkit definiert 15 Indikatoren, mit deren Hilfe man Participatory Budgeting evaluieren kann. Basierend auf dem, was in der Praxis bereits angewendet wird, haben wir standardisierte Instrumente entwickelt. Im letzten Jahr haben wir uns 46 Participatory Budgeting Prozesse in den USA und Kanada angeschaut.

Zweitens arbeiten wir an einem Jahresbericht über stattgefundene Bürgerhaushalte. Hier beziehen wir uns auf die gesammelten Daten der lokalen Evaluatoren und Evaluatorinnen. Wir vergleichen die Prozesse nicht gegeneinander, sondern wollen ein Gesamtbild schaffen. Der Bericht wird 2016 zum ersten Mal veröffentlicht und soll dann jährlich erscheinen.

Unsere dritte Aufgabe ist es, ein eigenständiges Forschungsprojekt über Bürgerhaushalte durchzuführen. Hierzu sprechen wir mit Abgeordneten, Ratsmitgliedern sowie Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern, die Participatory Budgeting in ihren Bezirken oder Städten durchführen beziehungsweise durchgeführt haben. In qualitativen Interviews fragen wir nach ihrer Motivation, ihren Erwartungen, was gut gelaufen ist, und was nicht so gut gelaufen ist. Parallel sprechen wir mit einer Gruppe von Abgeordneten, die Participatory Budgeting kennen, aber sich dagegen entschieden haben, oder es noch nicht eingeführt haben.
 

Was hat Sie beim Analysieren von Bürgerhaushalten überrascht?

In unseren Vergleichen sehen wir große Unterschiede in der Art und Weise wie Participatory Budgeting in Kommunen umgesetzt wird. Im Durchschnitt standen in den Jahren 2014 und 2015 rund 1 Million Dollar pro Projekt zur Verfügung, allerdings mit einer Spannbreite von gut $60,000 bis knapp über 3 Millionen Dollar. Prozesse variieren auch sehr in ihren Mobilisierungsstrategien. Dementsprechend können in manchen Kommunen nur wenige hundert Wählerinnen und Wähler, und anderen mehrere tausend mobilisiert werden. Manche Prozesse waren sehr erfolgreich darin, die Inklusion von sozial benachteiligten Gruppen zu fördern, andere weniger. Allerdings ist es interessant zu sehen, dass in so gut wie allen Prozessen klar mehr Frauen als Männer mitmachen.
 

Wie sieht denn ein typisches Bürgerhaushalts-Verfahren in den USA aus?

Participatory Budgeting in den USA ist klar definiert als ein Prozess, der Geld zur Verfügung stellt. Es wird nicht nur nach guten Ideen gesucht, sondern am Ende eines mehrmonatigem Prozesses mit verschiedenen Phasen steht eine Wahl, bei der die Bürgerinnen und Bürger entscheiden, was mit dem Geld passiert. Die Politikerinnen und Politiker bestimmen, wie hoch das zur Verfügung gestellte Budget ist. In New York und vielen weiteren Prozessen werden sogenannte discretionary funds verwendet. Das sind Mittel, meist ein bis zwei Millionen Dollar, die den Bezirksabgeordneten zur Verfügung stehen, um Verbesserungen in ihren Bezirken zu realisieren.

Der Prozess ist in drei Beteiligungsphasen unterteilt:

1) Ideensammlung

Während der mehrmonatigen Phase der Ideensammlung werden in den Stadtteilen Ideen gesammelt, pro Stadtteil mehrere Hundert. Der Schwerpunkt liegt auf der Mobilisierung. Ein möglichst großes Spektrum an Menschen soll einbezogen werden, mit besonderem Augenmerk auf benachteiligten Gruppen oder Minderheitengruppen. Zum einen finden Versammlungen statt, auf denen Menschen aus der Nachbarschaft eingeladen werden, um Ideen zu generieren. Zum anderen werden Ideen an verschiedenen Orten in der Nachbarschaft zusammen getragen. Es gibt kleine Stände am Markt, an Schulen, auf der Straße, vor der Kirche und an der U-Bahn. Menschen werden vor Wäschereien, Friseursalons etc. angesprochen. Es kommt sehr darauf an, dass lokale Initiativen mitmachen, weil diese oft den direkten Kontakt zu den Leuten haben. In einigen Fällen stellt der Stadtrat den lokalen Initiativen ein bisschen Geld zur Verfügung, um die Mobilisierung zu unterstützen.

2) Projektentwicklung

In der Budget Delegate Phase kommt es darauf an, dass Freiwillige die gesammelten Ideen in umsetzbare Projekte umzuwandeln. Eine Idee ist beispielsweise, „wir brauchen ein Seniorenzentrum in dieser Wohnanlage“. In der Budget Delegate Phase wird die Idee dann konkretisiert, es werden Fragen diskutiert wie, wo das Seniorenzentrum denn hin soll, was genau gebraucht wird, und wie viel Geld es kostet. Zentral ist hier, dass die ganze Projektentwicklung auch von Bürgerinnen und Bürgern gemacht wird. Das ist ein unheimlich intensiver Prozess, der auch wiederum ein großes Beteiligungspotenzial bietet. Menschen setzten sich wirklich mit dem Budget auseinander, und mit den Missständen im Stadtteil. Oft beteiligen sich Bürgerinnen und Bürger, die an einem Thema besonders interessiert sind. Oft sind die Ausschüsse, in denen die Projekte entwickelt werden, nach Themen aufgeteilt, zum Beispiel der Bildungs-Ausschuss, der Wohnungs-Ausschuss, oder der Senioren-Ausschuss.

Ungefähr zwei Monate lang werden Projekte entwickelt, die dann auf Postern dargestellt werden, um den Wählerinnen und Wählern zu vermitteln, worum es geht. In New York haben sich Künstler bereit erklärt, Projektposter zu entwerfen. Zur Wahl hin findet dann wieder viel Mobilisierung statt. Leute haben viel Zeit und Energie in die Projektentwicklung investiert, und sind natürlich daran interessiert, Wählerinnen und Wähler zu finden, die ihr Projekt unterstützen.

3) Wahl

Die Wahlphase schließlich dauert in der Regel eine Woche oder länger. Noch mehr als die Ideensammlungsphase findet die Wahl wirklich überall in den Nachbarschaften statt. Es gibt Stände auf dem Markt, in der Stadt, vor den Kindergärten. Die Wahl kommt sozusagen zu den Leuten.

Die Wahlzettel sind meistens so gestaltet, dass man als Wählerin oder Wähler bis zu fünf Stimmen abgeben kann. Die Idee ist, dass man nicht nur innerhalb seines Interessengebietes wählt, sondern dass man ein bisschen weiter schaut. Nach dem Motto: Was sind die Missstände in meiner Nachbarschaft, und was steht sonst noch zur Wahl.

Das beschriebene Modell ist charakteristisch für Nordamerika. Es ist das Modell, mit dem wir uns bei Public Agenda befassen. Andere Modelle, die sich Participatory Budgeting nennen, aber zum Beispiel keine Wahl am Ende haben, fallen im Augenblick nicht in unseren Aufgabenbereich.
 

Sie haben auch einen Einblick in die Thematik deutscher Bürgerhaushalte gewinnen können. Wo sehen Sie die Hauptunterschiede zwischen dem Verfahren, dass Sie gerade beschrieben haben, und dem deutschen Verfahren?

Ein großer Unterschied ist, dass in Deutschland das Geld normalerweise nicht in einer Wahl zur Verfügung gestellt wird, sondern dass es Prozesse sind, in denen viele Ideen gesammelt werden. Das macht einen großen Unterschied für die Motivation der Leute, mitzumachen. Hier kann man sagen, dass es eine Wahl gibt und dass man unmittelbar etwas beeinflussen kann.

Durch die Projektentwicklungsphase gibt es dann in den USA die Möglichkeit, sich über die persönlichen Interessen hinaus auszutauschen, was in der Nachbarschaft gebraucht wird.

In den USA generell gibt es den Anspruch an Participatory Budgeting, Inklusion zu fördern und als Instrument für soziale Gerechtigkeit zu dienen. Es sollen mehr Gruppen einbezogen werden, die aus den traditionellen politischen Prozessen entweder ausgeschlossen sind, oder traditionell historisch nicht so viel mitmachen. Für die Evaluationen werden Daten über die Demographie der Teilnehmenden gesammelt, um besser zu verstehen, ob Participatory Budgeting tatsächlich Inklusion fördert. Soweit ich das gesehen habe, nimmt der Inklusions-Aspekt keine so große Rolle in Deutschland ein.

Mein Eindruck war außerdem dass in Deutschland viele Bürgerhaushalts-Prozesse online stattfinden. Während hier in den USA auch immer mehr online gemacht wird, haben Studien ergeben, dass dies größtenteils die höher gebildeten Gruppen erreicht. Hier wird noch viel mehr auf der Straße gemacht, man geht dahin wo die Leute sind.
 

Welche Trends der Entwicklung von Bürgerhaushalten in Nordamerika in den letzten Jahren lassen sich identifizieren?

Generell verbreitet sich Participatory Budgeting in den USA. Mit Blick auf die Größe des Landes ist es noch recht klein, aber den Statistiken zur Folge in den letzten Jahren exponentiell gestiegen. Wir haben 2015 ungefähr doppelt so viele Prozesse wie 2013. Participatory Budgeting verbreitet sich sehr unterschiedlich, es ist ein organischer Grassroots-Prozess, der sich auf die jeweiligen Strukturen einstellt, auf die Motivation von denjenigen, die es einfordern. Es gibt unterschiedliche Dynamiken und Verfahren, die wir versuchen, besser zu verstehen.

Eine interessante Entwicklung ist, dass es immer mehr Verfahren gibt, die sich an junge Menschen unter 20 Jahren richten. In Boston hat zum Beispiel über die ganze Stadt verteilt eine große Mobilisierung stattgefunden, um junge Leute zu aktivieren. Die organisieren dann den gesamten Beteiligungsprozess. Und setzen sich nicht nur für ihre eigenen Belange ein, sondern schauen, was generell die Missstände in ihrem Stadtteil sind. Ihre Analyse kann zum Beispiel ergeben, dass ein Seniorenzentrum nicht genügend Bänke hat, daraus wird dann ein Projekt entwickelt, das sie zur Wahl stellen.

Viele Abgeordnete unterstützen die Verbreitung von Jugendprozessen. Diese Zielgruppe ist sehr jung, frisch und inspirierend. Jugendprozesse werden sich wahrscheinlich weiterhin verbreiten.
 

Welche Faktoren ermöglichen, welche Faktoren verhindern Ihrer Einschätzung nach die Einführung oder Durchführung von Bürgerhaushalten in Nordamerika?

Zunächst gibt es enthusiastische Ratsmitglieder, deren Werten Participatory Budgeting entspricht, und die sich deshalb dafür entscheiden. Während die Verbreitung von Participatory Budgeting ein Grassroots-Prozess ist, wird er auch von individuellen Abgeordneten beworben. Der Stadtrat Joe Moore aus Chicago beispielsweise war der erste, der in den USA einen Bürgerhaushalt durchgeführt hat. Er reist nun durch das Land und erzählt seinen Kollegen davon.

Participatory Budgeting wird auch immer mehr für Wahlkampagnen benutzt. Im Kontext von Wahlen machen auch lokale Initiativen Druck, vor Allem in den großen Städten, dass sich ihre Abgeordneten für Participatory Budgeting einsetzen. Es wird auch beobachtet, ob Leute, die Participatory Budgeting in ihrer Wahlkampagne verwenden, gewinnen, und was dann passiert.

In New York hat der Stadtratsvorsitzende Menschen eingestellt, die Participatory Budgeting stadtteilübergreifend unterstützen sollen. Das hilft natürlich.

In New York und Chicago beispielsweise ist der Bürgerhaushalt kein stadtweiter Prozess, sondern hier sind es einzelne Abgeordnete von Bezirken, die entschieden haben, in ihrem Bezirk Participatory Budgeting durchzuführen. In New York haben 2015 mehr als 50 Prozent der individuellen Bezirke mitgemacht. In Chicago sind es noch weniger als die Hälfte. Die Verbreitung hat auch viel damit zu tun, wie die Council Members sich untereinander austauschen. Sie schauen sich die Arbeit der anderen Council Members an und entscheiden dann, ob sie es im nächsten Jahr selbst durchführen wollen.

Geld ist immer ein Problem. Generell sind die Budgets, die zur Verfügung stehen, noch recht klein. Es wird viel diskutiert, ob die eigentlich größer sein müssten, um einen Impact zu haben.

Es gibt Abgeordnete, die einmalig einen Bürgerhaushalt durchführen, und im darauf folgenden Jahr nicht mehr. Der Grund dafür ist meistens, dass die Prozesse sehr zeit- und auch kostenintensiv sind. Wenn sich das dann nicht entsprechend in der Partizipation niederschlägt, kann das dazu führen, dass die Abgeordneten es nicht nochmal machen wollen.
 

Welche Rolle hat der Second Open Government National Action Plan for the United States of America von Dezember 2013 für die Bürgerhaushalts-Landschaft in den USA gespielt?

Der Action Plan sah unter Anderem den Ausbau von Bürgerhaushalten vor. Die Obama-Regierung legt viel Wert auf Partizipation. Das White House hatte auch zwei große Veranstaltung über Participatory Budgeting organisiert. Ich denke, dass das die Diskussion um Participatory Budgeting legitimiert hat,  und dass mehr Leute Interesse gezeigt haben. Vor allem zeigt sich das Ministerium für Wohnungswesen und Stadtentwicklung interessierter. Auch Geldgeber zeigen mittlerweile ein größeres Interesse an Participatory Budgeting, insbesondere seit 2013, als das Thema von der Regierung nochmal hochgehalten wurde. Geldgeber sind ein großes Thema in den USA. Gute Bürgerhaushalte kosten eine Menge Geld, und viele werden von privaten Stiftungen unterstützt, sowohl von lokalen als auch landesweiten.
 

Frau Hagelskamp, wir bedanken uns für das Gespräch!

Das Interview führte Redaktionsmitglied Anna Bönisch am 18.09.2015

 

Weitere Informationen zum Thema Bürgerhaushalte in den USA und Kanada

Informationsseite zu Bürgerhaushalten der Public Agenda. 

Evaluations- und Implementationstoolkit von Public Agenda.

Internetseite der Public Agenda.

Internetseite zum Participatory Budgeting Project in den USA.