Einführung einer globalen Theory of Change für Bürgerhaushalte

Einführung einer globalen Theory of Change für Bürgerhaushalte

Gastbeitrag |  Internationales |  Redaktion |  02.12.2021
Einführung einer globalen Theory of Change für Bürgerhaushalte
Von Carolin Hagelskamp, Josh Lerner und Nikhil Kumar | 4. Oktober 2021

Illustration von Lara Pessoa und Marcella Nery

 

In Taiwan begannen bis dahin ausgeschlossene Arbeitsmigranten, sich an kommunalen Entscheidungsprozessen zu beteiligen und bauten vertrauensvolle Beziehungen zu lokalen Regierungsbehörden auf. In Brasilien stimmten die Bürgerinnen und Bürger für eine Umverteilung staatlicher Gelder zugunsten einer besseren Gesundheitsversorgung, wodurch die Kindersterblichkeit erheblich gesenkt werden konnte. In Senegal haben Bürgerinnen und Bürger neue Projekte finanziert, um den Klimawandel und dessen Auswirkungen zu bekämpfen. Dazu gehören beispielsweise eine bessere Regenwasserkanalisation und die Verteilung von Moskitonetzen.

All dies sind Beispiele positiver Ergebnisse, die dank von Bürgerhaushalten (BHH) für Menschen, Gemeinden und Regierungen erreicht wurden. Bürgerhaushalte sind eine demokratische Innovation, die den Menschen die Möglichkeit bietet, gemeinsam über die Verwendung öffentlicher Mittel zu beraten und zu entscheiden. Mittlerweile sind BHH wohl die am weitesten verbreitete und dauerhafteste Praxis einer partizipativen und deliberativen Demokratie. Sie werden inzwischen von 11.000 Städten, Staaten, Ländern, Schulen und Einrichtungen weltweit aufgegriffen und seit über drei Jahrzehnten umgesetzt.

Positive Ergebnisse stellen sich jedoch nicht einfach ein, weil eine Regierung oder eine Einrichtung sich für die Umsetzung eines BHH entscheidet. Viele BHH-Prozesse bleiben hinter den erwarteten Wirkungen zurück.

Woran liegt es, dass die Wirkungen der BHH in der Welt so unterschiedlich ausfallen?

In den letzten vier Jahren ist eine globale Gemeinschaft von Forschern und Praktikern dieser Frage auf den Grund gegangen, um besser zu verstehen, wie die Wirkungen von BHH zustande kommen und wie sie verbessert werden können. Seit 2017 finanzierten die William & Flora Hewlett Foundation und das Omidyar-Netzwerk zwei Forschungsberichte und einen globalen Mitgestaltungsprozess, um Probleme, die die Wirkungen von BHH einschränken, zu ermitteln und Lösungswege aufzuzeigen. Dies führte zur Einrichtung eines globalen BHH-Zentrums (Global PB Hub), das mittlerweile von unserer Organisation People Powered betreut wird. Dieses globale BHH-Zentrum hat wiederum einen globalen BHH-Forschungsbeirat und einen globalen BHH-Praktikerbeirat eingerichtet. Die Beitratsmitglieder (die zur Hälfte aus dem globalen Süden stammen und zur Hälfte Frauen sind) haben in einem weiteren Schritt eine Globale BHH-Forschungsagenda aufgestellt.

Um diese Agenda voranzubringen, haben die beiden Beiräte vor kurzem eine Theory of Change (ToC) für BHH entwickelt. In dieser ToC werden die Erfahrungen, Erkenntnisse und Hypothesen von Forschern und Praktikern zusammengetragen, die aufzeigen, wie BHH entscheidende Veränderungen für Menschen und Gemeinschaften bewirken können. Dazu wurden wissenschaftliche Literatur, Praxisberichte und zahlreiche Gespräche hinzugezogen. Wie der Name schon sagt, handelt es sich dabei um eine Theorie, die jedoch auf umfangreichen praktischen Erfahrungen beruht und sich auf zahlreiche wissenschaftliche Erkenntnisse stützt.



Was verbirgt sich hinter der Theory of Change für Bürgerhaushalte?

Die Theory of Change für Bürgerhaushalte. Bei der ToC für BHH werden vier Phasen von Veränderungen untersucht: Ausgangsressourcen, Aktivitäten, Ergebnisse und Wirkungen.  (Quelle: People Powered - Global Hub for Participatory Democracy)


Bei der ToC für BHH werden vier Phasen von Veränderungen untersucht: Ausgangressourcen, Aktivitäten, Ergebnisse und Wirkungen. Diese Phasen können sich in der Praxis zwar durchaus überlappen, aber bei der ToC geht es in erster Linie darum, die komplexen Zusammenhänge im Praxisalltag besser verständlich zu machen. Dadurch sollen die Menschen befähigt werden, sich kritisch mit der Gesamtsituation auseinanderzusetzen.

Ausgangsressourcen sind die wichtigsten Bestandteile, die in den BHH-Prozess einfließen und die Aktivitäten, Ergebnisse und Wirkungen wesentlich beeinflussen. Dazu gehören die vorhandenen materiellen und personellen Ressourcen sowie die Rahmenbedingungen, unter denen ein Bürgerhaushalt ins Leben gerufen wird. Ressourcen sind beispielsweise Geld, Zeit, Technologie und Materialien. Wie diese Ressourcen eingesetzt werden, hängt von den beteiligten Personen ab (z.B. von engagierten Politikern, Beamtinnen, kommunalen Partnern und technischen Beraterinnen). Darüber hinaus hat der breitere politische, wirtschaftliche und soziale Kontext einen Einfluss darauf, wie, wann und in welchem Umfang sich mit den entsprechenden Ressourcen und Personen ein Bürgerhaushalt gestalten lässt und welche Ziele dabei langfristig erreicht werden können.

Aktivitäten sind die konkreten Schritte zur eigentlichen Umsetzung des BHH, u.a. die Planung, das Sammeln von Ideen, die Entwicklung von Vorschlägen, Abstimmung sowie die Finanzierung, Umsetzung, Monitoring und Evaluierung der ausgewählten Projekte. Die Ergebnisse und Qualität der einzelnen Phasen werden maßgeblich durch Investition in Zusammenarbeit, gemeinsames Lernen, gemeinsame Abstimmung und gemeinsame Entscheidungsfindung geprägt.

Ergebnisse sind die relativ greifbaren ersten, durch den BHH-Prozess bewirkten Veränderungen. So können die Teilnehmer und Teilnehmerinnen z. B. staatsbürgerliche Kompetenzen erwerben und Verbindungen zu anderen Bürgerinnen und Bürgern, Organisationen und der Regierung aufbauen. Zivilgesellschaftliche Organisationen (ZGO) können weitere Mitglieder gewinnen und neue Bündnisse bilden. Die Regierung kann ein besseres Verständnis für die prioritären Anliegen der Bürgerinnen und Bürger gewinnen, neue Projekte finanzieren und Verbindungen zu Einwohnern und ZGO aufbauen.

Die Wirkungen beziehen sich auf langfristige systemische Veränderungen, die sich aus Bürgerhaushalten und ihren Ergebnissen ergeben können. Dazu gehören politisch engagierte Bürgerinnen und Bürger, die Vertrauen in ihre Regierung haben, eine bessere Gesundheitsversorgung und mehr Sicherheit in Gemeinden, die zudem über einen erweiterten politischen Horizont verfügen, sowie handlungsfähige und transparente Regierungen, die mehr Einnahmen erzielen und Gelder gerechter einsetzen.

Wie können wir die Theory of Change anwenden?

Mit Hilfe der ToC können Forscherinnen und Praktiker ermitteln, wie sich mit Bürgerhaushalten gewünschte Veränderungen herbeiführen lassen. Am besten gelingt dies, wenn aufgezeigt werden kann, wie die einzelnen Bestandteile über die vier Phasen zu Veränderungen führen können. Dies soll anhand der folgenden Beispiele veranschaulicht werden.

Von kommunalen Partnern bis zu mehr politischer und bürgerschaftlicher Beteiligung: Wenn Regierungen von Anfang an mit ZGO zusammenarbeiten, kann dies zu einer stärkeren politischen und bürgerschaftlichen Beteiligung führen. Wenn kommunale Partner als Impulsgeber hinzugezogen werden, können sie dafür sorgen, dass Integrationsaspekte in den allgemeinen Regeln des BHH-Prozesses berücksichtigt werden. Dies kann wiederum zu mehr Zusammenarbeit innerhalb der Gemeinde führen, etwa um unterrepräsentierte Gruppen mit Hilfe der ZGO stärker in die einzelnen BHH-Phasen einzubeziehen. Dies führt zu mehr Zusammenarbeit, gemeinsamem Lernen und gemeinsamer Abwägung, was wiederum zur Folge hat, dass die Teilnehmerinnen und Teilnehmer ihre Fähigkeiten, Kenntnisse und Beziehungen erweitern können. Mit der Zeit können diese ersten Ergebnisse zu langfristigen Wirkungen führen: Durch Kapazitäten und Kenntnisse werden die Bürgerinnen und Bürger in die Lage versetzt, sich politisch und bürgerschaftlich auch über den BHH-Prozess hinaus einzubringen, während ZGO durch die neuen Beziehungen ihre Bündnisse weiter festigen können. All dies fördert die Integration und trägt zur Stärkung der Zivilgesellschaft bei.

Dies ist mitnichten lediglich ein hypothetisches Szenarium. So haben Untersuchungen in den Vereinigten Staaten ergeben, dass bei guter Zusammenarbeit zwischen Regierungen und ZGO im Rahmen von BHH eine stärkere Beteiligung seitens traditionell unterrepräsentierter Gruppen erreicht wurde. Zudem stieg bei den BHH-Beteiligten die Wahrscheinlichkeit, dass sie sich für ihre kommunalen Belange auch über andere Kanäle, zum Beispiel Gemeindevorstände und gewählte Vertreter, engagieren.

Von mehr Geld und politischem Willen bis zu Verbesserungen in der öffentlichen Gesundheitsfürsorge: Wenn engagierte Politiker und Politikerinnen umfassende Mittel für den Bürgerhaushalt bereitstellen, können sie die Gesundheit in ihren Kommunen erheblich verbessern. Wenn politische Vertreterinnen, die sich für BHH und soziale Gerechtigkeit engagieren, als initiale Ressourcen eingebunden werden, steigt die Wahrscheinlichkeit, dass sie formelle Gleichstellungskriterien bei der Erarbeitung von Vorschlägen und Abstimmungsverfahren beim BHH mit aufnehmen. Wenn engagierte politische Entscheidungsträgerinnen zudem erhebliche Finanzierungsmittel als Ausgangsressourcen bereitstellen, führt dies in Kombination mit Gleichstellungskriterien zu mehr direkten öffentlichen Geldern für wichtige kommunale Belange. Erhöhte Geldmittel führen zu ersten Ergebnissen in Form von öffentlichen Infrastrukturen und Angeboten, wie z.B. Gesundheitszentren, Parks oder kommunalen Gärten. Im Laufe der Zeit führen solche Ergebnisse zu langfristigen Wirkungen in Form von besseren Kennzahlen bezüglich der öffentlichen Gesundheitsvorsorge und des Wohlergehens in der jeweiligen Kommune.

In Brasilien entstanden die Bürgerhaushalte beispielsweise während des Übergangs zur Demokratie in den 1980er und 1990er Jahren. In diesem neuen demokratischen Raum übernahmen neue politische Führungskräfte, die sich für soziale Gerechtigkeit einsetzten, in vielen größeren Städten die Macht. Sie verfügten über wichtige Haushaltsmittel und sahen eine politische Chance, neue Regierungsformen mit Leben zu füllen. In den Entscheidungsprozessen knüpften sie die Umsetzung von Bürgerhaushalten an formelle Indikatoren zur Bestimmung der Lebensqualität, wodurch die Pro-Kopf-Ausgaben in den ärmeren Bezirken und für die öffentliche Gesundheit allgemein erhöht wurden. Dies führte zu radikalen Veränderungen in der öffentlichen Infrastruktur, wobei die Kanalisation, die Wasserversorgung, die öffentlichen Verkehrsmittel, die Schulen und Gesundheitseinrichtungen in den Favelas und einkommensschwachen Stadtvierteln ausgebaut wurden. In Städten, die Bürgerhaushalte seit mindestens acht Jahren umsetzen, ist die Kindersterblichkeit um 20 Prozent gesunken.

Wir hoffen, dass die ToC einen neuen Dialog zwischen Praktikern, Praktikerinnen, Forscherinnen und Forschern im breiteren Umfeld der partizipativen und deliberativen Demokratie anregen wird.

Was steht als Nächstes an?

Anhand der Theory of Change für Bürgerhaushalte sind eine Serie von kurzen Beiträgen im Deliberative Democracy Digest über Erkenntnisse und Wirkungen der BHH in den Bereichen Regierungsführung, Wohlergehen, Zivilgesellschaft und politische Teilhabe sowie Bildung und Lernen erschienen. Die Beiträge sind auch immer mit der Frage beschäftigt, wie diese Erkenntnisse in andere deliberative und partizipative Verfahren einfließen können. Für diese Arbeit wurden bereits Dutzende von Studien aus der ganzen Welt herangezogen. Um kausale Zusammenhänge eingehender zu beleuchten, sind jedoch weitere tiefgreifende Untersuchungen in verschiedenen Kontexten erforderlich.

Die Theory of Change ist eine Arbeitsgrundlage, die fortlaufend weiterentwickelt wird. Sie beruht zwar auf 30jähriger weltweiter Forschungsarbeit und praktischer Tätigkeit, aber wir hoffen, dass die ToC gleichzeitig auch einen neuen Dialog zwischen Praktikerinnen und Forschern im Bereich der partizipativen und deliberativen Demokratie anstoßen wird. Mit den Elementen und Zusammenhängen in der ToC für BHH lassen sich möglicherweise auch Rückschlüsse auf andere partizipative und deliberative Prozesse und umgekehrt ziehen.

Wir möchten Sie einladen, dieses Instrument umfassend zu nutzen, um darüber nachzudenken, was wir tun und warum wir etwas tun. So können wir das Gesamtbild der möglichen Konsequenzen unserer Arbeit stärker im Auge behalten und aufzeigen, wie kleine Entscheidungen bedeutende Veränderungen herbeiführen können. Dabei sollten wir uns mit Forschenden und Praktikern, mit Enthusiasten und Kritikerinnen darüber austauschen, welche Aspekte bekannt und welche noch unerschlossen sind.

Zu diesem Austausch laden wir Sie gern ein.
 

- Ausgangsressourcen, Aktivitäten, Ergebnisse, Wirkungen:
Hier finden Sie die



Zu dieser Serie

In dieser Beitragsserie geben Mitglieder des Globalen BHH-Forschungsbeirats Einblicke in die Potenziale von Bürgerhaushalten zur Förderung gesellschaftlicher und politischer Veränderungen anhand internationaler Forschungsergebnisse. Die Serie entstand in Zusammenarbeit zwischen Deliberative Democracy Digest und dem People Powered: Global Hub for Participatory Democracy. Weitere Beiträge dieser Serie können im Deliberative Democracy Digest abgerufen werden.

Über die Autoren

Carolin Hagelskamp ist Professorin für Sozialwissenschaften und sozialwissenschaftliche Forschungsmethoden an der Hochschule für Wirtschaft und Recht (HWR) Berlin. Zuvor war sie Forschungsdirektorin bei Public Agenda in New York City, wo sie an mehreren Veröffentlichungen über Bürgerhaushalte in den Vereinigten Staaten und Kanada beteiligt war. Sie untersucht derzeit, ob und wie Bürgerhaushalte zu einer gerechteren Verteilung öffentlicher Gelder beitragen können. Sie hat an der New York University in Community Psychology promoviert.

Josh Lerner ist der geschäftsführende Direktor von People Powered: Global Hub for Participatory Democracy. Er befasst sich seit 20 Jahren mit der weltweiten Entwicklung, Erforschung und Umsetzung von Bürgerhaushalten. Vor der Gründung von People Powered war er Gründer und Geschäftsführer des Participatory Budgeting Project. Josh promovierte an der New School for Social Research in Politik und erhielt seinen Master-Abschluss in Raumplanung an der Universität Toronto. Auf Twitter: @joshalerner.



Nikhil Kumar ist Mitarbeiter für Forschung und Politik bei People Powered: Global Hub for Participatory Democracy, wo er Schulungskurse und Materialien entwickelt, Online-Inhalte erstellt und Ressourcen für Praktiker der partizipativen Demokratie kuratiert. Zuvor arbeitete er für die Eurométropole Strasbourg, Frankreich, und die Stadt Helsinki, Finnland. Nikhil erhielt seinen Master-Abschluss in Public Policy an der Harvard Kennedy School

 

 

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